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Burocrazia

Per burocrazia - nozione elaborata da Max Weber per descrivere un fondamentale principio strutturale delle società moderne - si intende sia la cerchia organizzata gerarchicamente dei Funzionari sia il potere da essi esercitato. Si definisce burocratizzazione uno sviluppo nel corso del quale i processi decisionali si ampliano fino a consolidarsi in un assetto di potere che domina le persone e le org. Una Amministrazione burocratica si caratterizza per la regolamentazione delle competenze, i chiari rapporti gerarchici, la separazione tra sfera privata e lavorativa, la preponderanza della forma scritta, la formazione specifica (esami, carriera), l'attività a tempo pieno e secondo regole predefinite. Questo modello ricorre soprattutto nel settore pubblico, ma anche in quello privato (imprese, ass., media). I grandi complessi sociali nati nel quadro dell'organizzazione territoriale della borghesia capitalistica sono stati il sostrato su cui la burocrazia poté svilupparsi in forme sempre nuove. Nonostante la tendenza secolare già constatata da Weber, non si può dire che la burocratizzazione segua un cammino uniforme. Essa ha sempre intrattenuto un rapporto conflittuale con altre forze che agiscono nella società; favorita o frenata, è sempre stata un punto centrale dei conflitti sociali.

La burocrazia in Svizzera

Storicamente, lo sviluppo della burocrazia è legato alla nascita e al consolidamento dello Stato moderno, che nella Conf. assunse forme diverse. I suoi elementi centrali comuni erano però la rivendicazione di un diritto territoriale ben definito, il consolidamento di un potere unico, l'esclusività dell'uso della forza, lo sfruttamento delle risorse economiche (dazi, tasse), l'assunzione di compiti giudiziari, militari ed economici e la creazione di strutture amministrative stabili non più vincolate alle persone; ciò determinò l'aumento dei documenti scritti, la nascita di una Cancelleria e la specializzazione delle persone impiegate nella scrupolosa registrazione e archiviazione (Archivi) di carteggi sempre più voluminosi.

Questa tendenza si manifestò chiaramente nelle grandi città, meno, invece, negli Stati ad amministrazione religiosa (San Gallo, Basilea) e in misura minima nei cant. rurali. La disciplina sociale legata alla burocrazia suscitò diversi tipi di resistenza, che potevano sfociare anche in rivolte. L'opposizione alla nuova forma di governo regolamentata rivendicava l'antico diritto consuetudinario e le antiche libertà.

In Svizzera, la tradizione di un potere centralizzato, in generale riconducibile all'ancien régime, rimase debole. Lo stesso apparato amministrativo dei cant. sorti dalla Repubblica elvetica risultò assai modesto per buona parte del XIX sec., così come lo Stato fed. nato nel 1848, che ricevette i mezzi e le competenze per organizzare un'amministrazione efficiente (Amministrazione federale) solo con il passare del tempo. Il processo subì un'accelerazione dopo il 1880, quando la Conf. seppe cogliere le occasioni che le presentava la Costituzione del 1874 per creare nuovi settori amministrativi. A ciò vanno aggiunte le imprese pubbliche e le Regie fed., come le PTT e le FFS. L'intervenzionismo economico-politico e la legislazione sociale stimolarono l'attività statale, il cui sviluppo raggiunse il punto di non ritorno durante le due guerre mondiali.

L'ampliamento dell'amministrazione subì una pausa dopo il 1945; l'euforia intervenzionista e pianificatoria riprese tuttavia negli anni '60 e '70, a seguito dell'urgenza di interventi in campo sociale e infrastrutturale, parallelamente alla crescita della quota-parte dello Stato (percentuale della spesa pubblica nel PIL). Rispetto al resto del mondo, la burocrazia pubblica sviz. è rimasta comunque modesta. Dopo il 1975, il ridimensionamento delle finanze pubbliche determinò praticamente l'arresto del processo.

Imprese e federazioni

Le federazioni (Unione sviz. del commercio e dell'industria, 1882; Unione sviz. delle arti e mestieri, 1886; Federazione operaia sviz., 1887; Unione sviz. dei contadini, 1897-98) svilupparono la propria burocrazia a partire dal 1880 ca., parallelamente a quella dello Stato, che del resto ne sovvenzionò i segretariati in cambio della messa a disposizione di dati statistici. Questo processo sottolinea la debolezza della burocrazia statale in Svizzera. I nascenti sindacati rimasero inizialmente ai margini della lotta tra i diversi gruppi di interesse, ma dopo il 1900 si dotarono anch'essi di segreterie a tempo pieno, centralizzando i processi decisionali e perseguendo una maggiore efficienza amministrativa.

Allegoria dell'Elvezia in lotta contro la burocrazia. "Una ventata d'aria fresca in casa e le tarme se ne vanno!", caricatura apparsa sul Nebelspalter del 24.6.1904 (Biblioteca nazionale svizzera).
Allegoria dell'Elvezia in lotta contro la burocrazia. "Una ventata d'aria fresca in casa e le tarme se ne vanno!", caricatura apparsa sul Nebelspalter del 24.6.1904 (Biblioteca nazionale svizzera).

L'economia privata seguì uno sviluppo simile dal 1880 ca. con il rafforzamento del settore manifatturiero e con la nascita di grandi complessi industriali, spec. nei nuovi rami dell'esportazione (metallurgia, macchine, chimica) e nella finanza (banche e assicurazioni). La grandezza media delle imprese aumentò fin verso il 1920, poi si stabilizzò. Il fatto che in Svizzera le piccole e medie imprese seppero mantenere una posizione di forza non impedì ai settori amministrativi di rafforzare la propria posizione ai danni dei reparti produttivi (Ufficio). Ciononostante, anche nelle grandi imprese la gestione burocratica rigorosa restò un'eccezione.

Conflitti attorno alla burocratizzazione

La burocrazia non ha mai riscosso molte simpatie ed è sempre stata oggetto di critiche provenienti da tutti gli schieramenti politici; in Svizzera esiste una forte tradizione antiburocratica, fonte di virulenti movimenti e polemiche che hanno spesso avuto ripercussioni anche sul piano politico.

Nel XIX sec. il settore pubblico era caratterizzato dall'attività dei notabili e dal sistema di milizia, cui facevano riferimento spec. le forze conservatrici, contrarie perciò alla professionalizzazione (personale a tempo pieno) e alla centralizzazione dell'amministrazione, ad esempio attraverso la fusione di com. A partire dal 1860 ca. le forze democratiche e populiste si dedicarono alla lotta alla burocrazia. Il movimento democratico attaccò spec. il principio della professionalizzazione dei funzionari, cui oppose l'idea di cariche elettive aperte a tutti coloro che avevano un minimo di requisiti professionali formali. Questi attacchi si rivolgevano sia alla burocratizzazione sia a taluni aspetti della sua professionalizzazione, quale ad esempio l'accesso ad alcune cariche riservato ai soli avvocati. Le rivolte politiche dei piccoli contadini attorno al 1890, spec. nel cant. Zurigo, non erano dirette solamente contro la città, ma anche contro burocrati e professionisti (gli "eroi della penna" degli uffici pubblici). L'avvento del movimento operaio e le discussioni sulla legislazione sociale segnarono un parziale mutamento di prospettiva e della costellazione politica. Secondo questa corrente, lo Stato doveva poter ampliare l'amministrazione per adempiere alla sua funzione di controllore sociale e di fornitore di prestazioni. In questo modo, i conflitti determinati dallo sviluppo della burocrazia divennero un capitolo della lotta di classe. Per decenni, coloro che avversarono il rafforzamento dello Stato sociale contrastarono la creazione del necessario quadro legislativo e istituzionale attraverso slogan antiburocratici; spesso erano sostenuti dalle cerchie conservatrici e federaliste delle regioni catt. e della Svizzera franc., il che li portò spesso al successo. La posizione della sinistra, sostenitrice di uno Stato sociale più forte e capace di attenuare le differenze, era più delicata: nessuno infatti si sentiva di proporre una burocrazia più forte, tanto negativa era la connotazione di questo concetto. "Solidarietà" e "giustizia" erano per contro termini positivi, attraverso i quali era possibile rivendicare misure che implicavano uno sviluppo dell'apparato amministrativo dello Stato. Da parte loro, le org. operaie, segnatamente i grandi sindacati, furono anch'esse toccate a partire dalla prima guerra mondiale da conflitti che riguardavano il processo di professionalizzazione e centralizzazione degli organi direttivi. Le federazioni fornivano determinate prestazioni ai loro membri, ad esempio gestendo cooperative per la casa, sottoponendoli a forme di disciplina; per questo motivo dovettero a più riprese far fronte a rivolte "antiburocratiche" di militanti più o meno attivisti, spesso comunisti dopo il 1920-21, screditati agli occhi dei dirigenti centrali. La centralizzazione e la burocratizzazione dei processi decisionali, spec. in quei sindacati che più di altri furono confrontati con simili conflitti (per esempio la Federazione degli operai metallurgici e orologiai) procedette in seguito rapidamente, a spese della democrazia interna. La definitiva costituzione, durante e immediatamente dopo la seconda guerra mondiale, di uno Stato di natura corporativa sottomesso all'influenza delle diverse federazioni (estensione della Procedura di consultazione, integrazione del movimento operaio), creò numerose occasioni per la burocratizzazione degli ambienti parastatali (amministrazione e org.), che sfuggivano a un efficace controllo democratico. Questa diffusa debolezza della democrazia nel periodo postbellico emerse con evidenza nel 1989, quando scoppiò lo scandalo delle schedature (protezione dello Stato): la sorveglianza di cittadini politicamente sospetti rivelò una burocrazia arbitraria, dilettantismo e confusione nelle competenze.

Democratizzazione e trasparenza quali strumenti di difesa dagli eccessi della burocrazia: questa idea, comune nel movimento democratico del XIX sec., ha suscitato nuovo interesse negli ultimi decenni. Dagli anni '70 alcuni cant. e città hanno introdotto, sul modello scandinavo, la carica dell'Ombudsman, incaricato di tutelare i cittadini di fronte all'arbitrio dell'amministrazione. La critica alla burocrazia ha paradossalmente creato un nuovo ufficio. Nel corso degli anni '90 la critica alla burocrazia ha privilegiato l'ambito economico piuttosto che quello politico: i paladini del neoliberalismo vedono nella grande mole di prescrizioni e nell'ampiezza dell'attività statale un pericolo per l'efficienza del mercato. I partiti borghesi hanno rivendicato misure di deregolamentazione e di privatizzazione (riduzione dell'ingerenza statale ai "compiti principali"), riuscendo in parte a realizzarle.

Il modello dell'ombudsman ha trovato qualche imitazione anche nel mondo economico privato (le assicurazioni lo hanno introdotto per prime nel 1972). In nome dell'efficienza, le direzioni delle grandi imprese combattono le continue tendenze alla burocratizzazione, ma non sono disposte a coinvolgere l'insieme dei lavoratori in questo tentativo poiché temono che ciò possa comportare un effettivo aumento dell'apparato amministrativo. L'istituzionalizzazione di un diritto di cogestione delle aziende, che trasformerebbe i "sudditi dell'economia" in "soggetti dell'economia", è una rivendicazione già avanzata nel primo dopoguerra dalle ass. di impiegati; dopo il 1945 è stata ripresa dai sindacati, che in precedenza preferivano la via dei contratti di lavoro regolamentati. Fino a oggi manca tuttavia nelle fabbriche sviz. una regolamentazione vincolante della cogestione che, se introdotta, condurrebbe inevitabilmente da una parte a un processo di burocratizzazione della sfera sociale, ma dall'altra potrebbe influenzarlo in senso democratico.

Riferimenti bibliografici

  • AA. VV., Warten und Aufrücken, 1985
  • R. Jaun, Management und Arbeiterschaft, 1986
  • H. Geser, Kommunales Regieren und Verwalten, 1987
  • AA. VV., Histoire du Conseil d'État neuchâtelois, 1987
  • H. Ruf, Zwischen Demokratie und Bürokratie, 1994
  • I. E. Schäfer, Bürokratische Macht und demokratische Gesellschaft, 1994

Suggerimento di citazione

König, Mario: "Burocrazia", in: Dizionario storico della Svizzera (DSS), versione del 17.07.2014(traduzione dal tedesco). Online: https://hls-dhs-dss.ch/it/articles/015996/2014-07-17/, consultato il 26.10.2020.