Secondo l'art. 1 della convenzione di Ginevra sullo statuto dei rifugiati - su cui si basa l'art. 3 della legge fed. sull'asilo del 1979 (più volte sottoposta a revisione) - il termine rifugiato è applicabile a chiunque "nel giustificato timore di essere perseguitato per la sua razza, la sua religione, la sua cittadinanza, la sua appartenenza a un determinato gruppo sociale o le sue opinioni politiche, si trova fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza". La convenzione riconosce ai profughi uno statuto giur. particolare: numerosi Paesi firmatari li equiparano a Stranieri che beneficiano del "trattamento più favorevole possibile". La convenzione di Ginevra ha inoltre istituito il principio del non respingimento: i rifugiati minacciati di tortura e di morte nel loro Paese di origine non possono esservi ricondotti nel caso in cui la loro domanda di Asilo venga respinta. Nel linguaggio giur. sviz. il termine rifugiato designa lo statuto dello straniero la cui domanda di asilo è stata accolta. Il richiedente l'asilo è invece lo straniero che ha sollecitato lo statuto di rifugiato ed è in attesa della decisione delle autorità fed.
Medioevo ed età moderna
Nel ME si poteva essere costretti ad abbandonare la propria patria per motivi politici, giudiziari (bando), religiosi (ebrei vittime dell'Antisemitismo) o personali; numerosi sono i casi attestati nella Conf. Dal XVI al XVIII sec. i cant. rif. videro affluire dei Valdesi e diverse ondate di Rifugiati per fede (spec. nel 1549-60, 1572-74, 1585-87 e dopo il 1680). I dati quantitativi al riguardo sono molto imprecisi. Per quanto concerne il cosiddetto Grand Refuge, provocato dalla revoca dell'editto di Nantes (1685), le stime variano da ca. 60'000 a più di 100'000 esuli, la maggior parte dei quali lasciò la Conf. al più tardi negli anni 1690-1700; alcune migliaia (secondo le stime fino a 20'000) di individui "utili", ricchi o particolarmente bisognosi poterono stabilirvisi durevolmente. La Repubblica di Berna - fortemente colpita dall'esodo a causa della sua prossimità con Ginevra, principale punto di accesso al Paese di Vaud, e della sua lunga frontiera con la Francia - creò un apposito organo amministrativo (Camera dei rifugiati) e negoziò con gli altri cant. rif. una chiave di ripartizione dei rifugiati franc.: Berna ne accolse la metà, Zurigo il 30%, Basilea il 12% e Sciaffusa l'8%.
Dal 1792 al 1798 tra 6000 e 9000 monarchici franc. (Emigrés) trovarono asilo a Friburgo, Neuchâtel e Soletta; tra questi, nobili ed ecclesiastici esercitarono una certa influenza sulle classi dirigenti aristocratiche e patrizie dei cant. conf., preparando le basi ideologiche della controrivoluzione. Friburgo, dove il governo e il vescovo condussero una crociata contro le idee rivoluzionarie, divenne il centro dell'opposizione clericale franc. Dopo la fine del Terrore parigino, diversi émigrés fecero ritorno in Francia; i profughi rimasti nella Conf. furono espulsi nel 1798.
XIX secolo: terra di asilo liberale
Nel XIX sec. la Svizzera acquisì la reputazione di classica terra di asilo. In seguito alla politica della Restaurazione, dal 1815 vi giunsero numerosi liberali ted., carbonari it., ex membri della Convenzione nazionale o bonapartisti franc., la maggior parte dei quali apparteneva ai ceti medio-alti. Tra di loro figuravano molti intellettuali, alcuni dei quali (ad esempio Pellegrino Rossi e i fratelli Wilhelm e Ludwig Snell) presero parte alla vita politica del Paese di accoglienza. La Svizzera trasse profitto da questa immigrazione, tanto sul piano politico ed economico quanto su quello culturale. Dopo il 1830 si registrò l'afflusso di Polacchi che erano insorti contro la dominazione russa; nel 1833 più di 400 Polacchi respinti dalla Francia soggiornarono a Berna. Gli Stati confinanti autocratici, non gradendo che i cant. di orientamento liberale consentissero ai profughi politici di svolgere attività pubblicistiche, richiesero regolarmente misure più restrittive. Di fronte a queste pressioni, nel 1823 la Dieta fed. promulgò il Conclusum sulla stampa e sugli stranieri, che obbligava i cant. a controllare le pubblicazioni riguardanti le potenze estere. I cant. rigenerati continuarono tuttavia ad accogliere generosamente profughi di qualsiasi strato sociale, a condizione che non sostenessero pubblicamente idee protosocialiste o protocomuniste (Società operaie tedesche, Giovane Europa).
Dopo il 1848 la questione dei rifugiati costituì il primo banco di prova per la politica estera del neocostituito Stato fed. Fuggirono in Svizzera 10'000-12'000 liberali ted. e un numero imprecisato di repubblicani franc., it. e ungheresi. Nel 1849 ca. 9000 insorti del Baden e del Palatinato furono internati a Basilea. Dopo il colpo di stato di Napoleone III nel 1851, diversi repubblicani franc. cercarono rifugio nei cant. francofoni. Al fine di costringere la Svizzera a espellere i profughi, la Francia, la Prussia e l'Austria concentrarono le proprie truppe alla frontiera; grazie agli sforzi dell'Inghilterra e alle espulsioni già decretate dal governo elvetico, le grandi potenze rinunciarono a un'azione militare. Il Consiglio fed. seguì la via tracciata dalla Dieta fed. con il conclusum sugli stranieri del 1823 e quello del 1836, adottando una linea che oscillava tra difesa del diritto di asilo e opportunismo in politica estera: da un lato si accoglieva un gran numero di profughi, dall'altro si cedeva alle pressioni delle potenze straniere, allontanando spec. gli esuli attivi sul piano politico. Salvo in qualche caso, questi ultimi non venivano estradati; le autorità sviz. negoziavano con uno Stato confinante non direttamente coinvolto un permesso di transito per proseguire verso altri Paesi (ad esempio l'Inghilterra e gli Stati Uniti). Nella seconda metà del XIX sec. questa generosa politica di asilo costituì una componente dell'apparato ideologico volto a legittimare lo Stato fed.
Dopo il 1860, in un'Europa ormai più liberale, la questione dei rifugiati divenne temporaneamente meno acuta. A seguito della repressione dell'insurrezione polacca (1863-64), oltre 2000 Polacchi ripararono in Svizzera. Durante la guerra franco-prussiana (1870-71), la Conf. accolse tra 1800 e 2500 civili evacuati da Strasburgo e internò 87'000 uomini dell'esercito di Bourbaki. Nel periodo 1860-80 il numero di profughi socialisti aumentò. Nel 1871, ad esempio, trovarono asilo in Svizzera 800 membri della Comune di Parigi (tra l'altro il pittore Gustave Courbet), cui seguirono molti socialdemocratici ted. dopo l'introduzione delle leggi antisocialiste nel 1878. Il Consiglio fed. proseguì la sua politica di decidere caso per caso: difese il diritto di asilo per i membri della Comune, ma fece espellere i redattori del settimanale ted. Der Sozialdemokrat (1888), tra cui Eduard Bernstein. A seguito delle forti pressioni esercitate dal Reich ted., dall'Austria e dalla Russia dopo l'affare Wohlgemuth, nel 1889 la Svizzera ripristinò un ufficio permanente di procuratore pubblico, incaricato di coordinare le misure adottate dalle autorità cant. di polizia per la sorveglianza politica dei profughi e degli altri stranieri.
I rivoluzionari e gli anarchici che nell'ultimo quarto del XIX sec. giunsero nella Conf. provenienti dalla Russia, dalla Polonia, dalla Bulgaria e dall'Italia (dopo il 1893) furono sottoposti a un trattamento analogo a quello riservato ai socialdemocratici (Anarchismo). Benché sorvegliato in permanenza, Michail Bakunin, che sfruttò la Svizzera come piattaforma di agitazione politica, agì indisturbato fino alla morte. Nel 1891 Errico Malatesta fu espulso ma non estradato; nel 1872 Sergei Gennadjevič Nečaev era invece stato consegnato alle autorità russe, poiché l'assassinio di cui si era reso colpevole non era stato commesso per motivi politici. Di fronte alle forti pressioni provenienti dall'estero dopo l'assassinio dell'imperatrice Elisabetta d'Austria, perpetrato nel 1898 a Ginevra da Luigi Luccheni, le autorità sviz. decretarono l'espulsione di numerosi anarchici it.; da allora esse applicarono più frequentemente questo provvedimento per reprimere la propaganda anarchica e antimilitarista. Nel 1898 il Ministero pubblico della Conf. iniziò inoltre a scambiare informazioni sulle attività di anarchici e socialisti con le autorità di polizia dei Paesi europei.
Durante la prima guerra mondiale la questione dei rifugiati si inasprì nuovamente. Oltre a pochissimi profughi politici, affluirono in Svizzera, soprattutto nella seconda metà del conflitto, molti disertori, renitenti al servizio militare e pacifisti; il loro numero aumentò da ca. 700 (senza contare i rifugiati che vivevano già nella Conf. prima dello scoppio della guerra) nell'aprile del 1916 a più di 15'000 nel settembre del 1917. Nel maggio del 1919, sei mesi dopo la fine del conflitto, la Conf. ospitava ca. 26'000 rifugiati, tra cui 12'000 Italiani, 7200 Tedeschi, 2500 Francesi, 2500 Austro-Ungarici e 1130 Russi. Diversamente dai profughi politici, ai quali erano riconosciute motivazioni onorevoli, disertori e renitenti erano considerati "imboscati". Tuttavia, siccome il rifiuto degli Alsaziani e degli Italiani di servire nell'esercito ted. risp. in quello austriaco veniva giustificato con argomenti di ordine politico, il 30.6.1916 il Consiglio fed. proibì il respingimento di disertori e refrattari al di là dei confini cant. e nazionali. La partecipazione di profughi a manifestazioni e agitazioni politiche, le difficoltà economiche e la Rivoluzione d'Ottobre (1917) furono all'origine di polemiche xenofobe sulla stampa; il governo reagì sia facilitando le espulsioni per lottare contro le attività antimilitariste, sia istituendo un "servizio del lavoro". Dopo conflitti e scioperi che coinvolsero "distaccamenti di lavoro", l'1.5.1918 il Consiglio fed. ordinò di respingere alle frontiere tutti i disertori e renitenti; le proteste della pop. lo indussero tuttavia a revocare questo decreto poco prima della fine del conflitto. Nel dopoguerra le leggi di amnistia di diversi Stati, poco chiare o restrittive, ostacolarono il rimpatrio dei rifugiati; alla fine del 1920 la Svizzera ne ospitava ancora oltre 18'000, molti dei quali vi rimasero.
1918-1945: una politica di asilo restrittiva
Dopo la prima guerra mondiale, l'attitudine delle autorità fed. verso i profughi divenne sempre più restrittiva. In seguito alla forte immigrazione di lavoratori it. a partire dagli anni 1890-1900 e ai conflitti generati dal lavoro in comune e dalla convivenza con gli stranieri, nella Conf. si era diffusa una certa Xenofobia. Il termine "inforestierimento", apparso nel linguaggio ufficiale nel 1914, continuò a essere utilizzato anche nel periodo tra le due guerre mondiali, malgrado una sensibile diminuzione della pop. straniera. Interpretando lo sciopero generale come un tentativo di rivoluzione fomentato dall'estero da rifugiati socialisti, le autorità adottarono un atteggiamento ancora più ostile alla sinistra (Anticomunismo). Inoltre, nella speranza che una politica compiacente in materia di asilo potesse indurre Benito Mussolini a frenare le proprie mire irredentiste sul cant. Ticino, il Consiglio fed. inasprì la prassi nei confronti di socialisti, comunisti e altri esponenti dell'Antifascismo, perseguitati in Italia dal 1924.
Dopo l'avvento al potere del nazionalsocialismo, si verificò un massiccio esodo di ebrei, socialdemocratici, comunisti, cristiani impegnati, intellettuali e artisti, che per la Svizzera comportò problemi mai affrontati in precedenza. Già nella primavera del 1933 le autorità elvetiche stabilirono la distinzione, rimasta in vigore fino al 1944, tra profughi politici e altri rifugiati. Nella prima categoria, comprendente solo chi era perseguitato personalmente, furono ammessi unicamente alti funzionari statali e dirigenti di partiti di sinistra. A seguito di questa interpretazione restrittiva, tra il 1933 e il 1945 la Svizzera concesse asilo politico soltanto a 644 persone. Il trattamento di tutti gli altri rifugiati, considerati stranieri da un punto di vista giur., fu disciplinato dalla legge fed. concernente la dimora e il domicilio degli stranieri, entrata in vigore nel 1934. Sul piano amministrativo, i profughi sottostavano alle autorità cant. di polizia; le misure venivano coordinate dalla divisione di polizia del DFGP. La Svizzera si considerava un Paese di prima accoglienza e di transito, che i rifugiati erano tenuti ad abbandonare il prima possibile; per indurli a partire verso altre destinazioni, venne vietato loro l'esercizio di attività lucrative.
Nel 1937 nella Conf. si trovavano ca. 5000 rifugiati. Dopo l'annessione dell'Austria alla Germania (Anschluss) e i pogrom del novembre del 1938, la situazione si aggravò; nel 1938-39 il numero di profughi raggiunse temporaneamente le 10'000-12'000 unità. Il fallimento della conferenza di Evian, attraverso la quale la comunità intern. si era proposta di trovare una soluzione comune alla questione dei rifugiati, aveva dimostrato che a livello mondiale mancava la disponibilità ad accogliere gli ebrei perseguitati in Germania e Austria. A seguito della conferenza, molti Stati decisero anzi di inasprire le loro legislazioni in materia di immigrazione, ciò che rafforzò la posizione restrittiva adottata dalla Conf. Le autorità sviz., in parte animate da sentimenti ostili verso gli ebrei - in seno alla polizia fed. degli stranieri erano presenti tendenze antisemite già prima dell'avvento al potere del nazionalsocialismo -, decisero di respingere i rifugiati privi di visto nell'agosto del 1938, introdussero l'obbligo del visto per i cittadini ted. "non ariani" il 4 ottobre e negoziarono con la Germania l'apposizione del Timbro "J" sui passaporti delle persone di origine ebraica.
Nel corso della seconda guerra mondiale, la Conf. ospitò, per periodi variabili (da poche settimane a diversi anni), ca. 60'000 civili perseguitati dai nazisti e dai fascisti, tra cui ca. 28'000 ebrei. A questi si aggiunsero 104'000 militari (compresi i prigionieri di guerra evasi, i disertori e i refrattari), tra i quali 43'000 Francesi e Polacchi accolti nel giugno del 1940 (dopo la sconfitta della Francia) e più di 21'000 Italiani giunti nell'autunno del 1943 (Internamento). Infine nella Conf. trovarono temporaneamente asilo ca. 60'000 bambini provenienti dagli Stati limitrofi e ca. 66'000 profughi delle regioni di frontiera. Dal numero complessivo di persone accolte nel corso della guerra (ca. 290'000) non è però possibile dedurre quanti rifugiati si trovavano in Svizzera in un determinato momento. All'inizio della guerra ospitava 7000-8000 emigranti, tra cui 5000 ebrei, entrati regolarmente nel Paese. Alla fine del 1942 i rifugiati erano ca. 16'200, a metà del 1943 ca. 21'500 e alla fine dello stesso anno 73'000 (di cui 22'000 ebrei). Al termine del conflitto se ne contavano ca. 115'000, la maggior parte dei quali abbandonò presto la Conf.
Animate da sentimenti antisemiti, decise ad adottare misure dissuasive e forse anche inquietate dalla situazione degli approvvigionamenti - anche se i problemi erano più gravi nel campo dell'alloggio e dell'abbigliamento che in quello alimentare -, le autorità sviz. nell'agosto del 1942 decisero di respingere in linea di principio i rifugiati per motivi razziali, nonostante fossero a conoscenza dei pericoli cui erano sottoposti gli ebrei. Molti cittadini, rappresentanti delle autorità e personalità ecclesiastiche non rispettarono questo provvedimento, salvando così la vita a numerosi perseguitati. Solo verso la fine del 1943, quando si andò delineando la sconfitta delle potenze dell'Asse, la Svizzera iniziò ad allentare gradualmente la propria politica di asilo; il 12.7.1944 il DFGP impartì una direttiva che prescriveva di accogliere tutti i civili in pericolo di vita. Durante la guerra vennero respinte alla frontiera approssimativamente 20'000 persone; ad altre 10'000 i consolati sviz. rifiutarono la concessione del visto. Una parte di loro trovò la morte nei campi di concentramento e di sterminio ted. Verso la fine del conflitto vennero respinti anche funzionari nazisti e fascisti e criminali di guerra che cercavano di riparare nella Conf.
1945-1982: l'apertura delle frontiere
Dopo il 1945 le autorità fed. si sforzarono di elaborare una politica di asilo che si distanziasse dall'attitudine restrittiva adottata durante la seconda guerra mondiale. Ogni anno giunsero in Svizzera tra 200 e 400 rifugiati provenienti dall'Europa orientale; in quanto vittime dei regimi comunisti totalitari, furono accolti benevolmente dalla pop., tanto più che fino agli anni 1970-80 l'alta congiuntura escluse timori di natura economica. Dato che la Conf. era circondata da Stati membri della NATO, non esistevano considerazioni di politica estera suscettibili di impedire al Consiglio fed. di dare un'interpretazione molto ampia del concetto di profugo. Di fatto, essere vittima di persecuzioni personali non rappresentava una condizione indispensabile per l'ottenimento dell'asilo; inoltre già nel 1947 furono istituiti l'asilo permanente e i sussidi fed. per l'assistenza ai rifugiati.
A seguito della repressione dell'insurrezione ungherese da parte delle truppe del Patto di Varsavia (1956), 12'000 Ungheresi ripararono in Svizzera, ca. la metà dei quali vi rimase. La repressione esercitata dalla Cina in Tibet dopo il soffocamento della rivolta del 1959 spinse molti Tibetani a cercare asilo nella Conf.; all'inizio degli anni 1980-90 formavano la più importante comunità tibetana in esilio (1700 membri) al di fuori del continente asiatico. Dopo la repressione della Primavera di Praga da parte delle truppe del Patto di Varsavia (1968), 12'000 Cecoslovacchi si rifugiarono nella Conf. Durante la guerra del Vietnam, tra il 1975 e il 1983 ca. 8200 Sudvietnamiti in fuga dal regime comunista vincitore furono accolti dalla Svizzera. Dal 1973 al 1983 ca. anche 1600 Cileni, che scappavano dalla dittatura di Augusto Pinochet, vi trovarono asilo; il tentativo del Consiglio fed. di limitare il loro contingente a 200 unità suscitò le proteste della pop. Dal 1981, in seguito al continuo peggioramento della situazione nei Paesi del blocco orientale (crisi economica, repressione del movimento sindacale Solidarność in Polonia, regime di Ceausescu in Romania ecc.), il numero di profughi dell'Europa dell'est accolti ogni anno dalla Conf. aumentò da 500-1000 a 2500.
Gli sforzi compiuti dalla Svizzera per riallacciarsi alla tradizione di asilo del XIX sec. sono attestati non solo dalla prassi adottata nei confronti dei rifugiati, ma anche dall'introduzione nel 1979 di una legge sull'asilo di natura liberale. Inoltre dal 1951 il Paese è membro del comitato esecutivo dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR).
Nuovi afflussi di profughi
Dopo il 1980 il costante aumento del numero di rifugiati riaccese le discussioni, iniziate negli anni 1960-70, sulle dimensioni dell'immigrazione in Svizzera (iniziative contro l'inforestierimento depositate nel 1965, 1969, 1972, 1974, 1977, 1985 e 1995). Le persone coinvolte nella procedura di asilo (permessi di soggiorno per stranieri di tipo F o N) passarono da 2670 nel 1981 a 63'410 nel 1991, poi calarono per un biennio; in seguito al conflitto del Kosovo, il loro numero aumentò fino a 107'010 nel 1999, prima di diminuire nuovamente (40'794 nel 2008). L'onere netto gravante sulla mano pubblica per le spese determinate dai rifugiati all'interno del Paese fu di 373 milioni di frs. nel 1990, di 1,307 miliardi nel 2000 e di 730 milioni nel 2007. Ad eccezione dei profughi giunti dai Paesi dell'ex Iugoslavia, si trattava soprattutto di immigrati non più europei, ma provenienti dall'Asia, dall'Africa e dall'America latina, che di regola emigravano in Europa per sfuggire a guerre civili e a precarie condizioni economiche (da qui la denominazione di rifugiati economici). Il Consiglio fed., nel suo rapporto del 1991, stimava il potenziale di questa immigrazione ad alcune centinaia di milioni di persone. La Svizzera subì ulteriori pressioni a seguito degli accordi di Schengen e Dublino relativi al Paese di primo asilo, in base ai quali gli Stati membri dell'Unione europea si impegnavano a praticare una politica comune in materia di asilo; in pratica, ciò significava che i rifugiati respinti da questi Paesi potevano inoltrare una domanda di asilo unicamente nella Conf.
Di fronte all'aumento del numero di richiedenti l'asilo - un fenomeno la cui strumentalizzazione politica, dagli anni 1990-2000, valse spec. all'UDC spettacolari successi elettorali -, le autorità sviz. reagirono adottando una serie di provvedimenti. Il concetto di rifugiato fu nuovamente interpretato in maniera più restrittiva. Nel contempo vennero però accolti per brevi periodi gruppi di cosiddetti rifugiati della violenza (statuto creato in occasione della revisione della legge sull'asilo del 1998), fino a quando la situazione nei loro Paesi di origine non fosse tornata alla normalità; questa misura fece crescere il numero di persone che, nonostante il rifiuto opposto alla loro domanda di asilo, non potevano essere rimpatriate. Le autorità si sforzarono anche di accelerare le lunghe procedure di esame e di risolvere i problemi nell'ambito dell'esecuzione delle espulsioni (incentivi al ritorno volontario, accordi di riammissione, applicazione rigorosa delle decisioni di espulsione ecc.). D'altra parte la Conf. cercò, attraverso misure di politica dello sviluppo, della pace e dei diritti umani, di contrastare le situazioni di crisi già nei Paesi di origine dei profughi. Nel 2006 la legge sull'asilo è stata rivista in senso restrittivo. Nel quadro degli accordi di Schengen, nel 2008 la Svizzera si è integrata nelle convenzioni dell'UE sui Paesi di primo asilo.
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