Assistenza pubblica

Medioevo

Nel ME l'assistenza era compito della Chiesa. Fin dalle origini i vescovi erano responsabili dei poveri della propria diocesi e i primi Ospedali nacquero per iniziativa dei vescovi, prima di essere fondati da ordini religiosi. I vescovi beneficiavano dei lasciti di fedeli che avevano stabilito che si procedesse alla distribuzione di cibo o denaro il giorno della loro sepoltura o dell'anniversario di morte. Mendicanti, malati, bambini abbandonati, partorienti povere, fanciulle prive di dote e vecchi incapaci di lavorare erano i principali beneficiari dell'assistenza dispensata da Ospizi e Confraternite. Negli ultimi sec. del ME si sviluppò la carità municipale: le città creavano i propri ospedali e in taluni casi, come a Vevey, pagavano l'avvocato dei poveri.

S. Sabina mentre dà l'elemosina. Silografia dell'atelier di Johann Baemler, Augusta, 1473 (Collezione privata). […]

L'assistenza medievale si basava su un'idea positiva del povero, immagine del Cristo. La Povertà era una virtù eminente, che forniva occasioni di santificazione a ricchi e poveri, ai primi attraverso l'elemosina e ai secondi attraverso l'umiltà. Ogni individuo bisognoso, senza discriminazioni di sorta, aveva quindi diritto all'elemosina distribuita dalle chiese e alla carità privata; le istituzioni caritative accoglievano indistintamente i "veri" e i "falsi" poveri. Una nuova corrente di pensiero, emersa più tardi e che dal XVI sec. dominò la pratica dell'assistenza, considerava la povertà come una maledizione e il "falso" povero come un essere inutile o addirittura pericoloso per la società, assimilandolo a un vagabondo, a una persona oziosa e che ignora le norme e i precetti della religione cristiana.

Ancien régime

I mutamenti della società nel XVI sec. trasformarono in modo radicale la pratica dell'assistenza e l'atteggiamento del potere secolare nei confronti di coloro che erano privi di mezzi. Tre fattori principali furono all'origine dei primi tentativi di elaborazione sistematica di una politica assistenziale da parte dello Stato: l'aumento della pop., cui non faceva riscontro una crescita economica sufficiente; la precarietà congiunturale e strutturale del mercato del lavoro, che contribuiva a incrementare la mobilità e il vagabondaggio di gruppi importanti di pop. alla ricerca di lavoro; il ruolo della Riforma prot. nella valorizzazione del lavoro, in chiara opposizione alle virtù contemplative esaltate dal ME. La politica dell'assistenza pubblica attuata a partire dal XVI sec. era basata su tre elementi che perdurarono fino agli inizi del XX sec.: l'assunzione degli oneri di sostentamento da parte della comunità alla quale il povero apparteneva in base al diritto di origine, la definizione di criteri di esclusione dall'assistenza e lo sforzo di centralizzazione degli aiuti, adottata dai poteri pubblici anche allo scopo di sostituirsi alla carità privata, che si praticava direttamente, senza mediazioni, escludendo quindi ogni criterio di selezione.

Nel 1551 la Dieta fed. decise che il sostentamento dei poveri doveva essere assunto dai com. e dalle parrocchie di origine. Tale misura derivava dal principio della responsabilità dei cant. in materia di assistenza, accolto dalla Dieta del 1491. La delega ai com., in parte determinata dalla modestia dei mezzi finanziari del potere centrale, non era un'idea originale: traeva infatti ispirazione dai sistemi assistenziali inglese e franc., che si fondavano sulla necessità che ogni città, villaggio o parrocchia provvedesse ai bisogni dei propri poveri. Si mirava così a fornire assistenza ai poveri là dove i loro bisogni erano meglio conosciuti, ma anche a limitarne gli spostamenti e a farli rimanere dove potevano essere facilmente sorvegliati. Questa concezione si impose solo lentamente nell'insieme della Svizzera e con un evidente divario cronologico tra città e campagna. Fino a quando la pressione sulle risorse com. non si fece troppo forte, l'aiuto fu accordato considerando esclusivamente l'effettivo stato di necessità dei richiedenti. Per mancanza di mezzi, nelle comunità rurali le casse dei poveri, alimentate da lasciti, proventi di multe e interessi maturati sui prestiti accordati ai benestanti del villaggio, furono in alcuni casi create soltanto nel XVIII sec. È ancora nel XVII e XVIII sec. che, con l'aumento del numero di assistiti, venne istituito l'obbligo per le fam. che avevano dei parenti poveri di provvedere al loro sostentamento, talvolta fino al quarto grado di parentela; tale provvedimento si generalizzò a tutti i cant.

Nel 1681 la Dieta adottò un secondo principio, che stabiliva di rimandare nel loro com. di origine i poveri che vagabondavano e mendicavano al di fuori del proprio cant. e quelli che, secondo il com. di domicilio, erano assistiti in modo insufficiente dal loro com. di origine. Nel primo caso il provvedimento di rimpatrio riguardò anche gruppi molto numerosi. Verso il 1750 nel cant. Lucerna il numero di vagabondi e persone senza fissa dimora era stimato a ca. 1/10 della pop.; ciò provocò l'organizzazione di numerose "cacce ai pezzenti" e il trasferimento forzato di un gran numero di mendicanti al di là delle frontiere cant. (Marginalità sociale).

Il ruolo attribuito al com. di origine aiuta a spiegare il successo, fino all'adozione della Costituzione del 1874, di pratiche discriminatorie nei confronti delle categorie sociali sfavorite, e il ricorso a mezzi ritenuti adeguati alla realizzazione di due obiettivi: avere il minor numero possibile di poveri e ridurre al minimo le spese assistenziali. In questa direzione vanno letti la politica di alcuni cant. volta a proibire il matrimonio ai più poveri per arginare il numero dei potenziali assistiti, i provvedimenti per limitare la mobilità interna e, nel XIX sec., gli incitamenti all'emigrazione nei Paesi d'oltremare.

Fino al XIX sec. le città disposero di risorse nettamente superiori a quelle delle campagne per assistere i loro poveri. Nel XVIII sec. Ginevra destinava a questo scopo un importo per ab. pari al quadruplo di quello stanziato da Glarona. Ciò spiega il massiccio afflusso di ab. delle campagne nei centri urbani nei periodi di difficoltà congiunturali e strutturali. Se in tempi normali la proporzione degli assistiti rappresentava ca. il 10% della pop., in periodi di crisi essa poteva infatti raggiungere o anche superare il 50%. La città rappresentava dunque suo malgrado un luogo di rifugio ma, contrariamente a quanto avveniva durante il ME, a partire dal XVII sec. l'accoglienza si limitava spesso a una distribuzione casuale di beni e all'ospitalità per una o due notti. Nel XVII sec. in alcune città i forestieri poveri dovevano giurare che non sarebbero tornati; lo spergiuro veniva severamente punito.

La forza di attrazione esercitata dalla città si spiega anche con la varietà delle forme di assistenza che vi erano praticate; oltre agli ospedali esistevano ad esempio casse di carità organizzate in funzione dell'origine delle persone prese a carico (Bourse française, Bourse italienne o Bourse allemande a Ginevra), e casse indirizzate ai membri di una stessa corporazione.

La maggioranza delle legislazioni sottolineava la necessità di assistere in primo luogo i bambini, le vedove con figli a carico e gli anziani, anche se da ciò non derivava necessariamente un diritto alle prestazioni. Ben presto tuttavia, di fronte al numero elevato di coloro che per mancanza di lavoro avrebbero dovuto beneficiare dell'assistenza, furono elaborati nuovi criteri di esclusione, cosicché l'età, l'invalidità e la sventura non bastarono più a giustificare un aiuto. La nozione di Lavoro divenne perciò centrale: i "falsi" poveri, che al lavoro preferivano l'ozio e l'elemosina e che abusavano della commiserazione pubblica, dovevano essere disciplinati; dal XVII sec. si svilupparono istituzioni repressive a questo scopo. Soltanto i "veri", i "buoni" poveri, meritavano l'assistenza. Dal XVIII sec. intervenne un nuovo criterio, quello dell'atteggiamento nei confronti del lavoro: non bastava più lavorare, ma bisognava amare il lavoro e vivere nell'ordine e nella decenza.

L'organizzazione più sistematica della politica di assistenza permise di distribuire gli aiuti con maggiore criterio. Le forme di intervento erano ormai numerose ma, rispetto ai bisogni, fino al XX sec. rimasero inadeguate. Le possibilità di accoglienza presso ist. erano limitate e fino al XIX sec. il numero dei posti a disposizione non fu mai superiore a ¼ del numero degli indigenti urbani permanenti. Quanto ai soccorsi a domicilio, largamente i più diffusi, essi andavano dal salario complementare al collocamento in ist. di bambini e vecchi (due provvedimenti che perdurarono fino agli inizi del XX sec.), passando per la distribuzione di aiuti in natura o in denaro, il finanziamento di una cura termale, l'acquisto di medicamenti, il pagamento degli onorari di un medico, o anche il versamento di una dote.

XIX e XX secolo

Il XIX sec. fu segnato dalla progressiva uniformazione dell'assistenza a livello cant. e dalla creazione, negli ultimi anni del sec., delle prime Assicurazioni sociali, che l'avrebbero in seguito sostituita.

L'uniformazione legislativa non avvenne in modo coordinato: nel 1870 parecchi cant. non avevano ancora adottato una legge in materia (Soletta, Neuchâtel, Vaud, Basilea Città, Appenzello Esterno, Appenzello Interno, Ticino, Ginevra); 50 anni più tardi l'unificazione era raggiunta, con l'eccezione di Appenzello Esterno. La legge regolamentava i seguenti punti: istanza di aiuto, entità e modalità dell'intervento, restituzione degli aiuti, risorse, misure disciplinari e conseguenze civili dell'assistenza (nel 1914, ad esempio, in 17 cant. l'assistito era privato del diritto di voto e di eleggibilità). Una corrente dell'attuale storiografia interpreta la legislazione e la pratica dell'assistenza proprio come manifestazioni della volontà della classe dirigente di disciplinare le classi popolari.

Mensa per i poveri a Basilea; fotografia del 1914-1918 di Carl Kling-Jenny (Staatsarchiv Basel-Stadt, BILD 13, 606). […]

La questione del trasferimento dell'onere dell'assistenza dal com. di origine a quello di domicilio percorse tutta la seconda metà del XIX sec. Benché la percentuale degli Svizzeri domiciliati nel com. di origine fosse ormai scesa al 59% nel 1860 e al 34% nel 1910, l'assistenza a carico del com. di domicilio si impose assai lentamente: prima del 1914 soltanto in due cant. (Berna nel 1857 e Neuchâtel nel 1889), tra il 1914 e il 1939 in altri dieci (Zurigo, Lucerna, Basilea Campagna, Sciaffusa, Appenzello Interno, San Gallo, Argovia, Ticino, Vaud, Vallese). Furono sottoscritti quattro concordati (1923, 1937, 1959, 1967), i primi due tra cant. della Svizzera ted., l'ultimo tra tutti i cant.; essi stabilivano che l'assistenza venisse dispensata dal cant. di domicilio e che il cant. di origine rimborsasse una parte degli aiuti. La questione venne infine regolamentata nel 1977 da una legge fed., la prima in questa materia se si eccettua una legge più limitata, risalente al 1875 e rimasta in vigore fino al 1978, che regolamentava le spese di ospedalizzazione per i pazienti non trasportabili e quelle di sepoltura per le persone originarie di altri cant.

A partire dagli inizi del XIX sec., o anche prima in alcune grandi città (Ginevra, Losanna e la sua cassa dei poveri del 1755), furono soprattutto gli ist. assistenziali sorti su iniziativa di privati o della Chiesa a rendere possibile l'adattamento all'evoluzione demografica. Nei grandi centri, dove la pop. originaria del luogo rappresentava meno del 50% dei domiciliati, alcuni ist. (soc. di Mutuo soccorso, uffici di beneficenza) assistevano temporaneamente i non cittadini e agivano da intermediari tra questi ultimi e il loro com. di origine (corrispondenza, distribuzione di aiuti, sorveglianza). Altri ist. furono creati da immigrati di medesima provenienza (Tedeschi, Italiani, Austriaci, Svizzeri ted. nella Svizzera romanda). Questa assistenza basata sul domicilio prese il nome di assistenza libera (freiwillige Armenpflege), per distinguerla da quella ufficiale o pubblica.

Il XIX sec., e in particolare il suo ultimo terzo, vide nascere un numero considerevole di Istituti sociali grazie alla carità privata e all'iniziativa di com. e cant. La tendenza era quella della specializzazione: ai primi ist., che ospitavano una pop. eterogenea (anziani, bambini, adulti), se ne affiancarono altri destinati a particolari categorie di bisognosi: orfanotrofi per l'infanzia diseredata e abbandonata, case per bambini "viziosi", case di correzione per adulti, ricoveri per anziani, ospizi per alienati, ist. per malati incurabili, ospedali per bambini, ricoveri per alcolizzati. Questi ist. si inserivano in un progetto pedagogico o filantropico; allo stesso tempo il ruolo dello Stato risultava rafforzato, attraverso organi di sorveglianza e una partecipazione finanziaria.

Benché dalla prima metà del XIX sec. a oggi la legislazione e la regolamentazione dell'assistenza siano state di competenza dei cant., l'azione concreta è sempre stata delegata ai com. Tuttavia, a partire dal 1850, anche i cant. si sono assunti alcuni compiti in questo ambito. Il cant. Berna creò nel 1859 una direzione dei soccorsi pubblici per i Bernesi domiciliati fuori dal cant. Dal 1867-68 l'Hospice général di Ginevra ebbe la stessa funzione. Non ebbero invece successo soluzioni analoghe proposte all'inizio del sec. a Zurigo e Sciaffusa. Lo Stato cant. si assunse principalmente il compito di controllare il lavoro dei com., di aiutarli finanziariamente e di contribuire alla fondazione e alle spese di esercizio degli ist. La beneficenza privata disponeva di mezzi talvolta notevoli, ma le relazioni tra l'iniziativa dei privati, l'assistenza com. e lo Stato non sono ancora state oggetto di studi d'insieme. La Conf. non ha mai avuto un ruolo di primo piano. Essa distribuisce ai cant. il 10% dei proventi del monopolio sull'alcol. Queste risorse, che dovevano essere utilizzate per combattere l'alcolismo, sono servite a sovvenzionare centri di riabilitazione per alcolizzati, ma anche colonie di lavoro per disoccupati.

Dalla fine del XIX sec. lo sviluppo delle assicurazioni sociali ha radicalmente trasformato il significato dell'assistenza; concepita attualmente come "l'ultima rete destinata a completare il regime delle assicurazioni sociali", essa ha quindi perso il suo ruolo di gestione globale del fenomeno della povertà (Stato sociale).

La professionalizzazione del settore assistenziale non ha ancora suscitato l'interesse degli storici, eppure la seconda metà del XIX sec. vide nascere la figura del direttore stabile di ist. e durante il primo terzo del XX sec. fu creata la professione di assistente sociale, indirizzata agli inizi prevalentemente alle donne (Lavoro sociale): tra le due guerre sorsero scuole di formazione a Ginevra, Lucerna e Zurigo. La necessità di disporre di professionisti ben formati e adeguatamente retribuiti era ormai riconosciuta. Gli operatori del settore assistenziale sono attivi in diverse ass. sovracant.: Groupement romand des institutions d'assistance publique et privée (1923), Conferenza delle istituzioni sviz. di assistenza (1906, oggi Conferenza sviz. delle istituzioni dell'azione sociale), che dal 1903 pubblica la rivista mensile Der Armenpfleger (più tardi Zeitschrift für öffentliche Fürsorge, oggi Zeitschrift für Sozialhilfe), Cartel romand d'hygiène sociale et morale (1918), Soc. sviz. degli educatori dell'infanzia diseredata (oggi Ass. sviz. dei professionisti dell'azione sociale), quest'ultima fondata già nel XIX sec. Dal 1908 i Consiglieri di Stato responsabili della politica assistenziale si riuniscono regolarmente.

Diversi lavori hanno tentato di fornire una visione globale dell'assistenza. Nel 1764 le autorità bernesi promossero un'inchiesta sui loro assistiti. A livello sviz. le prime statistiche sul Pauperismo furono pubblicate nel 1875 (per l'anno 1870), nel 1901 (per l'anno 1890) e nel 1916 (assistenza intercant. relativa al periodo 1911-12). Parecchie opere forniscono un repertorio delle istituzioni esistenti e affrontano con criteri scientifici il tema dell'assistenza. Vi sono infine alcune riviste, tra cui la Rivista sviz. d'igiene: annali d'assistenza pubblica (dal 1900; con diverse titolazioni), che rispecchiano l'evoluzione del fenomeno assistenziale.