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Finanze pubbliche

Il termine finanze pubbliche indica i bilanci preventivi e i bilanci pubblici degli enti territoriali, in Svizzera i com., i cant. e la Conf. Per il periodo precedente al 1800, l'uso del termine risulta più problematico, dato che non esisteva il concetto di "pubblico" e di Settore pubblico. Per il ME e l'età moderna, la storiografia considera normalmente tutte le contabilità tenute da una collettività alla stregua di bilanci pubblici. In quest'ottica, i libri delle entrate e delle uscite di corporazioni, comunità monastiche e città costituiscono bilanci pubblici, anche se in realtà i conti non risultavano di dominio pubblico ed erano accessibili nella maggior parte dei casi solo a cerchie ristrette.

Medioevo ed epoca moderna

Evoluzione strutturale

I bilanci pubblici compaiono nelle fonti con la diffusione della scrittura nell'Amministrazione. I primi libri di conto risalgono al XIV sec.; nel XV sec. la contabilità divenne parte integrante dell'attività amministrativa in ogni città, convento, capitolo, donazione, ospedale e diocesi. Con la formazione dei baliaggi comuni si sviluppò una prima forma embrionale di bilancio pubblico su scala conf. Nelle Diete per la revisione dei conti annuali il balivo in carica doveva presentare i conti ai cant. sovrani e versare gli utili netti derivanti dalla gestione delle finanze. Nei singoli cant., la formazione di nuove strutture amministrative comportò anche la tenuta di bilanci pubblici. Con l'attribuzione di compiti soprattutto alle città da parte dei signori cittadini o territoriali, gli organismi com. ottennero anche i relativi mezzi necessari. Spesso le città acquisirono ulteriori fonti di entrate attraverso l'acquisto di diritti, oppure successioni, guerre, ipoteche imperiali, usurpazioni e confische; ciò si verificò in particolare per quelle città che riuscirono a disporre di una propria area di dominio territoriale. Tra i diritti che generavano entrate figuravano la sovranità sui pesi, sulle misure e sulle monete, le Dogane, l'alta e la bassa giustizia e il diritto di riscuotere Imposte dirette e indirette. A Lucerna dagli inizi del XV sec. i funzionari, i balivi e gli esattori delle gabelle versavano le loro eccedenze al tesoriere, mentre il controllo delle finanze era di pertinenza dei contabili della città. Il bilancio complessivo veniva sottoposto a scadenza annuale al Consiglio, che dopo le necessarie verifiche dava scarico all'amministrazione finanziaria del suo operato. Le città assunsero inoltre progressivamente anche la vigilanza su conventi, ospedali e donazioni. Nel XVI sec. i bilanci pubblici divennero sempre più complessi. Nei territori rif., le autorità confiscarono i beni dei conventi e delle chiese (Secolarizzazione), finanziando così le scuole, l'assistenza ai poveri e le strutture ecclesiastiche. Berna continuò a mantenere un bilancio autonomo per la propria area originaria di dominio (Deutschseckelmeisterrechnung), e ne istituì uno separato per i territori vodesi conquistati (Welschseckelmeisterrechnung). A Zurigo e Basilea il bilancio pubblico venne separato da quello dei beni ecclesiastici, mentre Ginevra integrò tutto in un bilancio unico. Sempre più spesso per determinati settori dell'attività statale, ad esempio il monopolio del Sale, l'amministrazione doganale, gli uffici di cambio cittadini e le banche pubbliche, le costruzioni e l'assistenza, vennero istituiti nuovi conti specifici, e furono adattati di conseguenza quelli già esistenti. Dal 1650 ca., l'istituzione di Camere amministrative di diversa natura ispirate al cameralismo rafforzò ulteriormente tale tendenza. Alla fine dell'ancien régime, nelle città-Stato e nei principati sviz. era in funzione un numero elevato di Camere amministrative e tesorerie.

Evoluzione finanziaria

Fabbisogno finanziario e costituzione di riserve a Lucerna 1451-1795
Fabbisogno finanziario e costituzione di riserve a Lucerna 1451-1795 […]

Nel tardo ME, i bilanci annuali chiudevano in genere in disavanzo. Investimenti straordinari, acquisti territoriali, guerre ecc. venivano di solito finanziati attraverso l'indebitamento, che veniva in seguito faticosamente ammortizzato con l'adozione di misure di risparmio o l'introduzione di Imposte sulla sostanza temporanee ma anche permanenti. Verso la fine del XV sec. è riconoscibile un chiaro mutamento strutturale. Grazie all'alleanza con la Francia nelle guerre di Borgogna e a ulteriori contratti di servizio mercenario nel corso del XVI sec., in Svizzera affluirono grosse somme di denaro (Pensioni), che permisero a tutte le città-Stato di tramutare i propri disavanzi in importanti attivi, di estinguere nella maggior parte dei casi il debito pubblico e di accantonare ingenti patrimoni grazie a un'oculata gestione finanziaria. In effetti, dalla metà del XVI sec. era risaputo anche al di fuori della Conf. che la maggior parte delle città-Stato godeva di una solida situazione patrimoniale. La convinzione che tutto questo denaro dovesse essere impiegato portò già nel XVI sec. ad attingere ovunque alle casse statali per concedere prestiti a imprenditori militari, mercanti-imprenditori e mercanti, ma anche a principi e sovrani. Inoltre le Camere amministrative (sale, cereali, banche, ecc.) assunsero sempre più il ruolo di regie redditizie. Questa evoluzione permise alle città soggette di mantenere i propri vecchi diritti, in particolare una certa autonomia dal punto di vista doganale e finanziario. Dopo il 1650, nell'odierno territorio sviz. praticamente non vi furono enti territoriali indebitati; ciò valeva anche per i cant. rurali. La situazione favorevole delle finanze pubbliche fu anche il risultato di una politica estera che dopo il 1600 aveva abbandonato ogni ingerenza diretta in campo bellico e che quindi permise di contenere le spese per la sicurezza interna ed esterna. Si venne così a creare un'enorme eccedenza di capitale, pubblico e privato. A differenza di quanto fecero la maggior parte delle monarchie europee, gli enti territoriali sviz. bloccarono sul nascere l'accumulo di debiti da parte dello Stato; per questa ragione non si poté nemmeno formare un Mercato dei capitali nel senso comune del termine. In Svizzera non esistevano finanzieri, come invece vi erano in Francia, che per conto della monarchia e per garantirne il funzionamento e la sopravvivenza dovevano procurare denaro attraverso l'emissione di prestiti e fideiussioni. I banchieri e finanzieri sviz. si occupavano piuttosto di esportare e investire le eccedenze di capitale pubblico (movimenti di Capitali). In Svizzera, le finanze pubbliche furono quindi tendenzialmente caratterizzate dal passaggio da uno Stato esattoriale a uno Stato imprenditoriale, finanziariamente indipendente e privo di debiti. Il Consiglio di Sciaffusa nel 1688 abolì l'imposta sulla sostanza che dal XIV sec. era stata riscossa ogni anno dai cittadini. Dal 1550 ca. fino al 1798 il cant. Lucerna dispose in forma continuativa di riserve finanziarie con cui sarebbe stato possibile sostenere le spese ordinarie medie per un periodo tra i dieci e i venti anni.

Dalla Repubblica elvetica fino al 1848

Le finanze della Confederazione

La Repubblica elvetica centralizzò la gestione delle finanze pubbliche; il patrimonio dei cant. conf. venne nazionalizzato. Imposte generalizzate e uniformi sostituirono le fonti di entrate tradizionali. La legge tributaria del 1798 contemplava imposte su capitale, beni fondiari, immobili e commercio, oltre ad alcune imposte indirette (per esempio la tassa sulle bevande, la tassa di registro e la Tassa di bollo). Il bilancio preventivo per il 1799 prevedeva uscite per 22,2 milioni di frs. ed entrate per 13,5 milioni di frs., che però poi corrisposero a soli 3,8 milioni di entrate effettive. La revisione della legge tributaria del 1800 avrebbe dovuto apportare miglioramenti, ma non poté essere condotta a termine. L'introduzione del nuovo sistema tributario andò di pari passo con l'abolizione risp. la sostituzione delle Decime e dei Censi fondiari, ciò che significò per lo Stato la perdita di entrate annue sicure nell'ordine di milioni di frs. Nel 1801 la Repubblica elvetica dovette sospendere tutti i pagamenti; nel 1803 il debito pubblico aveva raggiunto i 3,7 milioni di franchi. Tuttavia, le idee di politica finanziaria che avevano contraddistinto l'Elvetica sopravvissero e influenzarono in maniera duratura l'evoluzione delle finanze pubbliche nel corso del XIX sec.

Nel periodo della Mediazione, le spese annue della Conf. (rappresentanze diplomatiche all'estero, Landamano e cancelleria, esercito) ammontarono a 70'000 frs. ca. Il bilancio veniva assicurato dai contributi cant., dai dazi sulle importazioni di cotone inglese e dalle prestazioni dei cant. direttori. Il Patto federale del 1815 permise di porre su basi più solide le finanze della Conf. Le spese ordinarie militari e in seguito anche le spese civili vennero coperte ricorrendo alla cassa di guerra appena istituita; negli anni 1840-50, esse si stabilizzarono tra i 200'000 e i 400'000 frs. annui. Le entrate principali della cassa di guerra erano costituite da redditi sul capitale e dai dazi sulle importazioni; nel 1820 vi si aggiunsero le indennità di guerra franc. I contributi cant., la cui entità veniva periodicamente ridefinita in base al peso demografico e alla forza economica, avevano una funzione sussidiaria.

Le finanze dei cantoni

Etichetta per l'incarto della contabilità generale delle dogane bernesi del 1833; acquaforte realizzata da Balthasar Anton Dunker (Staatsarchiv Bern).
Etichetta per l'incarto della contabilità generale delle dogane bernesi del 1833; acquaforte realizzata da Balthasar Anton Dunker (Staatsarchiv Bern). […]

In generale, nel periodo della Mediazione le finanze pubbliche tornarono alla situazione precedente al 1798. I cant. riottennero i propri beni e le Regalie. Nel corso del XIX sec. ovunque il patrimonio statale e i beni patriziali vennero separati. Dopo il 1803, i Tributi feudali furono di nuovo la fonte principale di entrate per le autorità locali ed ecclesiastiche. Oltre agli introiti derivanti dalle regalie (dazi, servizio postale, sale), i redditi sulla sostanza pubblica in molti cant. continuarono a costituire una parte rilevante delle entrate (nel cant. Argovia per esempio il 50%). Sul fronte tributario, le imposte sui consumi (per esempio la tassa sulle bevande) e sui traffici assunsero progressivamente una maggiore importanza, mentre le imposte dirette ebbero in genere un carattere eccezionale, per esempio per la mobilitazione delle truppe e l'estinzione di debiti. Per quanto riguarda la strutturazione concreta delle finanze pubbliche dopo il 1803, i cant. possono essere divisi in tre gruppi. I cant. rurali ripristinarono in larga parte il regime finanziario del periodo prerivoluzionario. Anche i cant. cittadini tornarono all'assetto finanziario tradizionale, basato sui redditi sulla sostanza e caratterizzato da una grande parsimonia, mantenendo però alcuni elementi del regime fiscale dell'Elvetica, in particolare le imposte sui consumi e sui traffici. Le finanze pubbliche dei cant. di nuova costituzione si svilupparono in circostanze assai eterogenee: in alcuni casi erano disponibili ingenti patrimoni (soppressione di conventi, per esempio a San Gallo), in altri si dipendeva quasi esclusivamente da regalie e imposte accessorie (Vaud).

Il movimento di rigenerazione modificò le finanze pubbliche dei cant. di orientamento liberale. In seguito all'ampliamento delle attività dello Stato, tra l'altro con la costruzione di strade e in ambito scolastico (Scuola), crebbe anche il fabbisogno finanziario. I cant. si procurarono le ulteriori entrate necessarie soprattutto attraverso l'istituzionalizzazione o lo sviluppo delle imposte dirette permanenti, favorendo al contempo il riscatto dei censi fondiari e delle decime. Negli anni 1840-50, le spese complessive della Conf. e dei cant. ammontarono a 11-15 milioni di frs. annui. Le costruzioni stradali, l'esercito, la formazione, la giustizia e la polizia costituivano le principali voci di spesa.

Le finanze pubbliche dal 1848

Con la nascita dello Stato fed. nel 1848, la struttura istituzionale e quindi anche le finanze pubbliche sviz. subirono profonde modifiche. La Costituzione federale stabiliva specifici compiti e fonti di entrate per ognuno degli ambiti dell'amministrazione statale. Nei limiti delle loro competenze, com., cant. e Conf. potevano decidere in maniera autonoma le questioni che li concernevano sul piano giur., politico e finanziario. Il principio fondamentale per la delimitazione delle rispettive sfere di competenza era costituito dalla Sussidiarietà, secondo cui determinati compiti dovevano essere attribuiti a un livello superiore dell'amministrazione statale unicamente quando il livello inferiore non era in grado di svolgerli. Tuttavia, già nella Costituzione del 1848 la divisione dei compiti e delle fonti di entrate tra i diversi livelli dell'amministrazione non venne osservata in maniera rigorosa; con il passare degli anni le separazioni divennero ancora meno nette. La Conf. e i cant. fecero fronte sempre più unitamente e in maniera coordinata alle funzioni pubbliche, dividendosi le diverse fonti di entrate.

L'evoluzione dal 1848 al 1874

In origine il bilancio della Conf. costituì una piccola parte delle finanze pubbliche, dato che la Costituzione del 1848 demandava un numero ridotto di compiti onerosi alla Conf.: la centralizzazione dei servizi postali e doganali, l'uniformazione delle misure, dei pesi e del sistema monetale, la politica estera, il diritto di istituire un'Univ. conf. e una scuola politecnica e una parte delle milizie cant. Alla Conf. vennero attribuite solo fonti di entrate ridotte: il fondo di guerra fed., il monopolio delle polveri da sparo, l'amministrazione postale e doganale e i contributi cant. solo nel caso di emergenze. Gli introiti doganali costituirono di gran lunga la fonte di entrate più importante, con il 75% ca. del totale. Per la loro attribuzione alla Conf., così come per il passaggio del monopolio postale a quest'ultima, i cant. dovettero essere pienamente indennizzati. La Costituzione fed. del 1848 non stabiliva tuttavia una separazione assoluta delle competenze e delle fonti di entrate. La Difesa nazionale era così di competenza sia della Conf. sia dei cant.; entrambi attingevano pure agli introiti dell'amministrazione doganale e postale. Fino al 1874 le spese della Conf. ebbero un andamento irregolare, soprattutto a causa dell'instabilità politica in Europa, che rese necessario più volte il presidio dei confini e ingenti programmi di armamento. Le spese militari costituivano di gran lunga la voce di bilancio più importante (55-65%); solo l'apparato amministrativo e la formazione, dopo la fondazione del politecnico (oggi Politecnico fed. di Zurigo) nel 1855, assorbivano più del 3% delle uscite. Già dal 1850 la Conf. concesse sporadicamente Sovvenzioni ai cant. per la realizzazione di strade, ponti, la correzione dei corsi di fiumi e laghi, l'arginamento dei ruscelli alpini e il rimboschimento in alta montagna (Perequazione finanziaria verticale). In alcuni anni, questo genere di contributi costituì fino al 13% delle spese complessive. La Conf. poté permettersi tali aiuti ai cant. perché gli introiti doganali superarono ogni aspettativa in seguito all'andamento economico favorevole.

Nonostante una gestione parsimoniosa delle risorse, verso la fine degli anni 1860-70 il bilancio della Conf. andò in passivo, dato che soprattutto in occasione della guerra franco-prussiana del 1870-71 le spese militari straordinarie per il presidio delle frontiere si rivelarono molto onerose.

L'evoluzione delle finanze dei cant. può essere valutata solo parzialmente, sia per la loro diversa dimensione e struttura economica sia per la mancanza di statistiche attendibili. Fino al 1875 ca., in base al valore aggiunto (stipendi più ammortamenti), esse si svilupparono più lentamente rispetto alle finanze conf. Se si prendono come riferimento i cant. Berna e Zurigo, si rileva come aumentarono notevolmente soprattutto le spese per la formazione e la ricerca (in particolare per le scuole elementari). Le altre voci di spesa importanti in questi due cant. erano l'amministrazione generale (legislativo, esecutivo, apparato burocratico), la giustizia e la polizia, l'esercito e la sanità. Nel cant. Berna inoltre una parte significativa delle spese (10% ca.) era costituita dall'assistenza ai poveri. A Zurigo questo genere di attività era meno sviluppato; in compenso risultavano superiori alla media le spese per l'istruzione e la ricerca (20%) e per il settore ecclesiastico (10%). Le fonti di entrate più importanti erano a Zurigo le imposte dirette e i redditi sulla sostanza pubblica, a Berna le imposte dirette e indirette e le regalie.

L'evoluzione dal 1874 al 1913

La revisione totale della Costituzione fed. del 1874 ebbe come obiettivo la ridefinizione della suddivisione delle competenze tra la Conf. e i cant., rivelatasi inadeguata in occasione della guerra franco-prussiana. Accanto a ciò, vi furono le rivendicazioni relative alla politica sociale ed economica avanzate dal movimento democratico.

Fu l'accentramento delle forze armate a provocare le più forti ripercussioni sulle finanze conf.: nonostante l'attuazione incompleta e la permanenza delle truppe cant. sotto l'autorità dei cant., le spese militari nel 1874-75 sostanzialmente raddoppiarono. Per coprire le maggiori uscite, vennero sospese le indennità di cui beneficiavano i cant. per la perdita degli introiti doganali e postali e la tassa di esenzione dall'obbligo militare fu attribuita alla Conf. Ai cant., che continuavano ad avere il compito di riscuotere la tassa, spettava la metà delle entrate lorde; queste ulteriori entrate non furono però sufficienti al riequilibrio del bilancio della Conf., che fu raggiunto solo con il progressivo innalzamento dei dazi.

Entrate e uscite della Confederazione 1849-1900
Entrate e uscite della Confederazione 1849-1900 […]

A eccezione delle spese per le forze armate, fino alla metà degli anni 1880-90 le uscite non aumentarono di molto, dato che l'estensione delle competenze della Conf. venne ostacolata dai federalisti romandi e dai catt. conservatori. Le uscite cominciarono a crescere solo in seguito al riavvicinamento tra le fazioni politiche contrapposte. In maniera particolarmente accentuata crebbero le sovvenzioni ai cant. e a opere pubbliche quali le ferrovie; la loro quota sul totale delle spese civili passò dal 7,5% del 1884 al 40% del 1913. Oltre all'agricoltura e alla formazione professionale, furono le soc. di tiro e le costruzioni ferroviarie a beneficiare di sostanziosi contributi della Conf., che a partire dal 1902 concesse anche sovvenzioni ai cant. per l'insegnamento elementare.

Entrate e uscite della Confederazione 1900-2006
Entrate e uscite della Confederazione 1900-2006 […]

Tra il 1874 e il 1913 i cant. dovettero trasferire tre ulteriori attribuzioni alla Conf.: il monopolio sugli alcolici, la tassa sulle patenti per i commessi viaggiatori e l'abolizione della tassa sulle banconote dopo la fondazione della Banca nazionale svizzera (BNS). I cant. accettarono queste modifiche solo a condizione di non peggiorare la loro situazione finanziaria, rivendicazione che risulta caratteristica per i rapporti tra i cant. e la Conf. dopo il 1848. Già nel 1913 la Conf. versava ai cant. quasi il 12% delle proprie entrate sotto forma di partecipazioni non vincolate a scopi determinati. Con una spesa complessiva di 110,5 milioni di frs., nel 1913 il bilancio della Conf. ammontava grosso modo alla metà della somma di tutti i bilanci cant. Nel 1848 le spese complessive della Conf. (3 milioni di frs.) avevano all'incirca raggiunto lo stesso livello di quelle del cant. Zurigo, ma erano state nettamente inferiori a quelle del cant. Berna (5,48 milioni di frs.).

Nonostante le elevate indennità da versare ai cant., dal 1879 al 1913 la Conf. riuscì a tramutare il deficit di 19 milioni accumulato fino al 1878 in un avanzo di 114 milioni di frs. All'origine di questa evoluzione positiva vi fu la crescita particolarmente consistente degli introiti doganali, che costituivano l'80% ca. delle entrate. Entro il 1913, le spese per la difesa nazionale scesero al 53% del totale, mentre i trasferimenti (soprattutto ai cant.) conobbero il maggior tasso di crescita, raggiungendo il 21%. Anche la nascita delle Assicurazioni sociali sviz. si situa in questo periodo.

Dal 1895 ca. le finanze cant. seguirono un'evoluzione sostanzialmente parallela a quella delle finanze della Conf. Dopo il 1885 il bilancio cant. industriale di Zurigo crebbe assai più velocemente di quello del cant. Berna. Nel cant. Zurigo le spese per la formazione e la ricerca conobbero una crescita particolarmente accentuata (6,35 milioni di frs. nel 1910, pari a quasi il 30% del totale), mentre nel cant. Berna furono soprattutto le spese sanitarie a essere caratterizzate da elevati tassi di crescita, raggiungendo il 23% (6,14 milioni di frs.) del totale nel 1910. Nel cant. Berna aumentò la percentuale delle spese per il settore ecclesiastico e diminuì quella riservata all'assistenza ai poveri, mentre nel cant. Zurigo l'evoluzione fu esattamente opposta. In entrambi i cant. aumentarono le uscite per l'agricoltura e la selvicoltura (Berna 6,2%; Zurigo 5,5%), mentre sul fronte delle entrate le imposte dirette acquisirono tendenzialmente una maggiore importanza.

La prima guerra mondiale

Debito e rimborso del debito dei bilanci pubblici 1913-2000
Debito e rimborso del debito dei bilanci pubblici 1913-2000 […]

La situazione favorevole delle finanze fed. mutò di colpo con lo scoppio della prima guerra mondiale. Già nel 1914 si registrò un disavanzo di 133 milioni di frs. I costi per la mobilitazione e le spese sociali (contenimento dei prezzi dei beni alimentari, contributi per l'assicurazione contro la disoccupazione, ecc.) al termine della guerra e originate dall'inflazione e dalla crisi postbellica comportarono un incremento rapidissimo delle spese, che entro il 1920 superarono i 600 milioni di frs. annui. Dal 1914 al 1920, le spese straordinarie derivanti dalla guerra ammontarono secondo una stima a 2,35 miliardi di frs. Nonostante il raddoppio della tassa di esenzione dall'obbligo militare, l'aumento delle tariffe postali e telefoniche, l'introduzione per la prima volta di un'Imposta federale diretta generalizzata (nel 1916-17 inizialmente come imposta di guerra, nel 1921-32 come imposta di guerra straordinaria), di un'Imposta sui profitti di guerra limitata nel tempo (1915-20), della tassa di bollo (1918) e l'adozione di misure di risparmio (riduzione delle sovvenzioni e congelamento degli aumenti salariali), non poterono essere evitati ingenti disavanzi. Per finanziare il deficit, la Conf. fu costretta a emettere prestiti per un valore complessivo di 1,3 miliardi di frs. e ricorrere alla Banca nazionale, che riscontò rescrizioni (obbligazioni a breve termine) della Conf. e delle FFS. Questa politica portò a un forte aumento della liquidità e al raddoppio dei prezzi tra il 1914 e il 1918. La conseguente diminuzione dei salari reali provocò una crescita delle tensioni sociali, che culminò infine nello sciopero generale del 1918. Nel 1921, il debito complessivo della Conf. aveva raggiunto 1,4 miliardi di frs.

Il periodo tra le due guerre mondiali

Nel periodo tra le due guerre, il forte indebitamento ebbe come conseguenza il fatto che gli interessi passivi sul debito pubblico divennero una parte rilevante delle spese del conto amministrativo (32,5% nel 1921; 36,8% nel 1925; 25,8% nel 1930). Conseguenze della guerra e della crisi postbellica furono pure le spese per la lotta alla disoccupazione e il sostegno ai diversi settori economici in crisi (industria orologiera, industria del ricamo, settore alberghiero, ecc.). Verso la metà degli anni 1920-30, il bilancio tornò in pareggio grazie alla ripresa economica, a diversi provvedimenti di natura fiscale e a misure di risparmio che toccarono il personale e le sovvenzioni fed. A eccezione dell'imposta di guerra straordinaria (1921-32), alla Conf. non vennero attribuite ulteriori fonti di entrate; l'introduzione di un'imposta sulla sostanza venne respinta dal popolo nel 1922.

"Sì alla limitazione delle spese dello Stato". Manifesto in vista della votazione cantonale ginevrina del 1937 sulla spesa pubblica, realizzato da Noël Fontanet (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
"Sì alla limitazione delle spese dello Stato". Manifesto in vista della votazione cantonale ginevrina del 1937 sulla spesa pubblica, realizzato da Noël Fontanet (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).

Dopo la guerra, i cant. e i com. dovettero sostenere spese crescenti in ambito sociale (Stato sociale), per esempio per combattere la mancanza di alloggi. Grazie tra l'altro a riforme fiscali dall'esito favorevole, nella seconda metà del decennio 1920-30 anche i cant. poterono riequilibrare i propri bilanci. Tuttavia, già durante la crisi economica mondiale degli anni 1930-40 la crescita delle spese sociali provocò nuovi disavanzi per i cant. (dal 1930 al 1938 il deficit passò dal 5,8% al 17,1% del totale). Anche le finanze della Conf. risentirono della situazione sfavorevole: da una parte gli introiti doganali si ridussero drasticamente e cessò l'imposta di guerra straordinaria (1932), dall'altra la lotta alla disoccupazione richiese ulteriori spese. La politica finanziaria ebbe l'obiettivo di riequilibrare il bilancio attraverso provvedimenti di emergenza non sottoposti a referendum. Misure di risparmio che colpirono le sovvenzioni ordinarie, i salari del personale fed. e l'esercito e lo sfruttamento di nuove fonti di entrate risp. l'aumento di quelle già esistenti furono all'ordine del giorno. Di nuova istituzione furono il contributo di crisi limitato nel tempo (sotto forma di imposta fed. diretta) nel 1934, l'imposta sul tabacco, aumenti di prezzo e la tassa di bollo sulle quietanze doganali; la tassa di bollo, l'imposta sulle cedole e diverse tariffe doganali vennero aumentate.

Manifesto del 1939 per una votazione cantonale a Basilea Città in vista di un maggiore controllo delle finanze, realizzato da Niklaus Stoecklin (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
Manifesto del 1939 per una votazione cantonale a Basilea Città in vista di un maggiore controllo delle finanze, realizzato da Niklaus Stoecklin (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste). […]

Anche se la politica finanziaria si focalizzò, oltre che sulle misure di risparmio, anche sull'aumento delle entrate fed., essa va comunque interpretata come parte integrante della politica di contenimento e riaggiustamento (riduzione dei prezzi e dei salari) predominante, che attraverso una generalizzata riduzione dei costi voleva ripristinare la concorrenzialità dell'economia sul piano intern. Per lungo tempo, le concezioni che miravano a un aumento della domanda e alla svalutazione del franco sviz. non riuscirono a imporsi; nel 1935 l'iniziativa di crisi venne respinta. Solo con la politica di intesa affermatasi dopo la svalutazione del 1936, idee di questo genere riuscirono a ottenere un consenso maggioritario. Le previsioni di bilancio per il 1939 contemplavano, oltre a 193 milioni di frs. destinati alla difesa nazionale, anche spese nell'ordine di 202 milioni di frs. per incentivazione al lavoro. Nel 1938 fallì un tentativo di riordinare sul piano costituzionale le finanze della Conf. e che mirava a dare un fondamento costituzionale alle imposte introdotte per decreto di emergenza.

La seconda guerra mondiale

La seconda guerra mondiale causò un'enorme crescita delle spese della Conf., che nel 1940 (1,8 miliardi di frs. ca.) risultarono quasi raddoppiate in confronto al 1939, e triplicate rispetto al 1938 (600 milioni di frs. ca.). I costi per la difesa militare ed economica, che nel 1938 ammontavano ancora a 96,7 milioni di frs., nel 1940 avevano raggiunto 1,13 miliardi di frs., pari al 62,4% delle spese complessive. Per finanziare le maggiori uscite, il sistema tributario dovette essere fortemente potenziato. Grazie al regime dei Pieni poteri, vennero introdotte una dopo l'altra l'imposta sui benefici di guerra (1940), il primo sacrificio per la difesa nazionale (1940), l'imposta per la difesa nazionale come estensione dell'imposta fed. diretta (1940), il contributo per la difesa nazionale degli Svizzeri all'estero (1941), l'Imposta sulla cifra d'affari (1941), un nuovo sacrificio per la difesa nazionale (1942), l'imposta sui beni di lusso (1942), l'Imposta preventiva (1943) e l'imposta di garanzia (1945). Dato che il gettito di queste imposte non fu sufficiente, i tassi dell'imposta per la difesa nazionale, dell'imposta sulla cifra d'affari, dell'imposta sui benefici di guerra e dell'imposta preventiva vennero alzati poco dopo la loro introduzione. Nonostante queste misure, il debito pubblico della Conf. passò dai 2,6 miliardi del 1939 agli 8,8 miliardi del 1945. L'introduzione alla fine del 1939 dell'indennità di perdita di guadagno per coloro che prestavano servizio attivo contribuì a ridurre le tensioni sociali rispetto alla fine della prima guerra mondiale.

Al contrario della Conf., i cant. e i com. non dovettero far fronte a difficoltà finanziarie dovute alla seconda guerra mondiale. Dato che per la maggior parte dei bilanci cant. e com. l'Imposta sul reddito costituiva ormai la principale fonte di entrate, la crescita dei profitti dovuta al buon andamento congiunturale e l'aumento dei redditi nominali assicurarono automaticamente maggiori entrate. Inoltre i cant. beneficiarono della partecipazione agli introiti dell'imposta fed. diretta e dell'imposta preventiva, cosicché i disavanzi accumulati negli anni 1930-40 poterono essere riassorbiti.

Gli anni 1950-60 e 1960-70

Uscite di Confederazione, cantoni e comuni 1950-2000 (per categoria)
Uscite di Confederazione, cantoni e comuni 1950-2000 (per categoria) […]

Nonostante nell'immediato dopoguerra nuovi compiti come il risanamento delle FFS e la partecipazione all'assicurazione vecchiaia e superstiti, entrata in vigore nel 1948, gravassero sulla Conf., già nel primo anno postbellico il bilancio risultò in equilibrio. Ciò fu possibile solo grazie al mantenimento delle imposte belliche (a eccezione del sacrificio per la difesa nazionale e dell'imposta sui benefici di guerra, cessata alla fine del 1946) introdotte durante il regime di pieni poteri, che nel dopoguerra divennero le colonne portanti delle finanze fed. Il riordinamento delle finanze della Conf. sul piano costituzionale fallì più volte durante gli anni 1950-60. Solo nel 1958 fu possibile definire le basi costituzionali per le entrate della Conf.; le due fonti di entrate più importanti, l'imposta sulla cifra d'affari e l'imposta fed. diretta, vennero comunque attribuite alla Conf. solo per un periodo limitato. Con l'inserimento nella Costituzione degli Articoli sull'economia (1947), alla Conf. venne attribuito chiaramente un ruolo direttivo nella politica economica. In seguito alla forte crescita economica, che durò fino alla fine degli anni 1960-70, dalla seconda metà degli anni 1950-60 passarono in primo piano le misure di raffreddamento congiunturale. La Congiuntura favorevole procurò dei bilanci in attivo alla Conf. fino all'inizio degli anni 1970-80. In particolare le fonti di entrate correlate all'andamento congiunturale - imposta sulla cifra d'affari, imposta sul reddito e imposta sulla sostanza (queste ultime rafforzate dalla progressione) - furono all'origine di un forte aumento degli introiti. Ancora negli anni 1960-70 inoltrati, la Conf. adottò una politica di spesa prudente; fino alla realizzazione delle strade nazionali, verso la fine degli anni 1950-60, lasciò in sostanza ai cant. e ai com. il compito di realizzare gli ampliamenti infrastrutturali resi necessari dalla crescita economica e demografica. In seguito alla diversa evoluzione delle finanze della Conf. da un lato e quelle dei cant. e dei com. dall'altro, si pose il problema della perequazione finanziaria. Tranne che nel caso della realizzazione delle strade nazionali, essa non avvenne tramite l'attribuzione di compiti alla Conf., ma attraverso contributi vincolati e liberi ai cant. La quota dei trasferimenti sulle spese totali della Conf. salì così dal 18,6% nel 1950 al 30,8% nel 1975. Da questo punto di vista, negli anni 1960-70 giocarono un ruolo importante i contributi agli investimenti, in primo luogo per la costruzione delle strade nazionali. Fino alla metà del decennio 1960-70 le spese per la difesa nazionale furono la voce principale nel bilancio della Conf. (32,2% del totale nel 1965). Successivamente le spese di carattere sociale (contributi all'assicurazione vecchiaia e superstiti, assicurazione contro l'invalidità e assicurazione malattia) e il settore istruzione e ricerca assorbirono una quota fortemente crescente delle spese totali (nel 1973 risp. il 21,1% e il 10,3%). Negli anni 1960-70 la protezione dell'ambiente divenne un nuovo compito per la Conf.

Nel secondo dopoguerra, l'ampliamento delle infrastrutture determinò un forte aumento degli investimenti per i cant.; alla metà degli anni 1960-70, essi ammontavano a 1,5 miliardi di frs. ca., pari al 25% ca. delle spese totali. Come già nel XIX sec., i settori che assorbivano le quote maggiori sul totale delle spese erano l'istruzione e la ricerca (20% ca.), la sanità (10-14%) e l'assistenza sociale, anche se con una tendenza in calo (16,7% nel 1950, 8,3% nel 1965). Forte fu anche l'avanzata del settore trasporti ed energia (27,2% nel 1965). Le finanze com. conobbero un andamento simile, con alcune significative differenze rispetto ai cant.: la crescita delle spese complessive risultò meno elevata, la quota destinata alla sanità fu minore; maggiori furono invece le spese per l'istruzione, nettamente superiori al 20%. Sia le finanze cant. sia quelle com. già dalla metà degli anni 1960-70 accusarono disavanzi.

Dalla recessione degli anni 1970-80 fino a oggi

Ancora prima della crisi congiunturale della metà degli anni 1970-80, l'aumento dei trasferimenti degli oneri ai cant. e alle assicurazioni sociali, che si manifestò in parallelo alla riduzione degli introiti doganali dovuta agli accordi commerciali intern., fece andare in passivo il bilancio della Conf.; dal 1973 si registrò una rapidissima crescita del disavanzo. Per riequilibrare le finanze, venne aumentata l'imposta sulla cifra d'affari; l'introduzione dell'Imposta sul valore aggiunto, che avrebbe garantito un incremento sostanziale degli introiti, venne respinta in votazione popolare nel 1977 e nel 1979. La maggioranza della pop. fu favorevole a piani di risparmio (congelamento delle assunzioni, tagli alle sovvenzioni) nonostante la recessione. Malgrado l'ampliamento dei compiti dello Stato dovuto alla recessione, dal 1977 si riuscì a ridurre i deficit grazie a misure di risparmio e all'aumento delle entrate. A ciò contribuì anche la politica nei confronti dei lavoratori stranieri, che in pratica permise di esportare in parte la disoccupazione. Particolarmente colpiti dai tagli alle spese furono i settori istruzione e ricerca e l'apparato istituzionale e burocratico; inoltre continuò la tendenza alla riduzione delle spese per la difesa nazionale. Nel 1980 i settori che assorbivano le quote maggiori sulle spese totali erano l'assistenza sociale (20,4%), la difesa nazionale (20,3%), i trasporti (15,3%), l'agricoltura e l'alimentazione (9,2%) e l'istruzione e la ricerca (7,7%).

La ripresa economica degli anni 1980-90 ha comportato avanzi di bilancio per alcuni pochi anni (1986-89), mentre la crisi congiunturale degli anni 1990-2000 ha nuovamente prodotto un peggioramento della situazione finanziaria della Conf., nonostante il passaggio nel 1994 dall'imposta sulla cifra d'affari all'imposta sul valore aggiunto. La disoccupazione più accentuata rispetto alla crisi degli anni 1970-80 e il cambiamento del quadro geopolitico dopo la fine della Guerra fredda hanno provocato un aumento relativamente forte delle spese sociali (27,7% nel 1998) e una diminuzione di quelle militari (11,5%), mentre le quote delle altre voci di spesa sono rimaste sostanzialmente invariate rispetto al 1980. Una particolarità rimane il fatto che in Svizzera la competenza per la riscossione dell'imposta fed. diretta e dell'imposta sul valore aggiunto è rimasta limitata nel tempo persino con la revisione totale della Costituzione fed. del 1999.

Per ciò che riguarda i cant., rispetto agli anni 1950-60 e 1960-70 sono aumentate le spese per la formazione, che negli anni 1980-90 e 1990-2000 hanno superato il 25% delle uscite totali. Anche la quota delle spese sociali ha cominciato a salire dagli anni 1970-80 ed è poi cresciuta ulteriormente durante la crisi economica degli anni 1990-2000 (14,4% nel 1995). Le spese per i trasporti si sono invece ridotte (9,9% nel 1995), mentre la quota della sanità ha continuato a oscillare attorno al 17%. Per i com. si registra un'evoluzione analoga, a parte che per l'istruzione, la ricerca e la sanità. Mentre è diminuita la quota destinata alla formazione (22% ca. nel 1995), l'incidenza relativa delle spese sanitarie è passata dal 5,1% nel 1970 al 18% nel 1995. Anche le spese per la protezione dell'ambiente hanno temporaneamente conosciuto un forte rialzo. Nel 1975 la loro quota ha raggiunto l'11% ca., negli anni 1980-90 si è attestata attorno al 10% per poi scendere nettamente al di sotto del 10% durante la crisi degli anni 1990-2000 (7,4% nel 1995). Il peggioramento della situazione economica ha causato disavanzi anche nei bilanci dei cant. e dei com.; nello stesso tempo è aumentato il divario tra cant. e com. finanziariamente forti e deboli.

Nel 2000 la ripartizione delle entrate totali tra i diversi livelli dell'amministrazione statale è stata la seguente: 33,1% alla Conf., 40,2% ai cant. e 26,7% ai com. Sul fronte delle uscite, tali proporzioni sono state risp. del 32,1%, del 40,4% e del 27,5%.

Compilazione dei bilanci pubblici

Oggi si distingue tra due modelli fondamentali per la tenuta dei conti: la partita doppia e la contabilità camerale.

La Contabilità secondo il principio della partita doppia fu introdotta per la prima volta nel XIV sec. in Toscana, ma fino alla fine del XX sec. venne applicata solo nell'ambito dell'economia privata. La doppia registrazione di un'operazione sia in dare sia in avere garantisce necessariamente la corrispondenza tra i saldi della colonna destra e sinistra del bilancio e del conto economico e la possibilità di ricondurre ogni voce a singole operazioni.

La contabilità camerale rileva invece di regola entrate e uscite in base a categorie e unità organizzative. In essa né gli scopi delle operazioni finanziarie né l'effettivo utilizzo delle risorse acquisite giocano alcun ruolo. L'equilibrio di bilancio al massimo viene accertato statisticamente e non costituisce parte di un'organica procedura contabile. Aumenti risp. diminuzioni di valore non dovuti a entrate o uscite vengono trascurati. Per questo motivo, il sistema camerale porta a una eccessiva semplificazione e risulta poco adatto per un sistema contabile moderno. Nell'ambito della contabilità camerale, a partire dal 1848 in Svizzera prevalsero diverse forme di bilancio ordinario e straordinario. Nel 1949 la Conf. passò dal bilancio ordinario e straordinario al conto finanziario/conto di Stato, suddiviso in entrate e uscite, che mantenne però i tratti basilari del sistema camerale. Sul piano fed., il bilancio statale venne tenuto secondo principi cameralistici fino al 2006.

Nel quadro dei tentativi di riforma finanziaria a partire dalla fine degli anni 1960-70, l'uniformazione a livello contabile non fu sentita solo come esigenza tecnica, ma divenne anche sempre più oggetto di dibattito politico. Con le misure decise nel 1974 e nel 1977 dalla Conferenza dei direttori cant. delle finanze, vennero gettate le basi per una riforma armonizzata della perequazione finanziaria dei cant. e dei com., i cui principi vennero elaborati sotto la guida di Ernst Buschor, amministratore delle finanze e in seguito Consigliere di Stato zurighese. Ispirato al sistema della partita doppia, il modello proposto (modello contabile armonizzato, MCA) vale solo per i cant. e indirettamente per i com.; la sua attuazione pratica è durata in parte fino agli anni 1990-2000 inoltrati. Un nuovo MCA (MCA2) é entrato in vigore nel 2008. Questo modello contabile rispetta le norme contabili intern. per il settore pubblico legate ai canoni della partita doppia (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS) senza però adottarle totalmente. La Conf. ha introdotto nel 2007 il Nuovo modello contabile (NMC) che continua a dare grande importanza alla rilevazione dei flussi di denaro ma riprende in larga misura le norme IPSAS. Queste ultime hanno il vantaggio di permettere una rappresentazione compatta e chiaramente comprensibile del bilancio annuale e di procedere a un'armonizzazione non solo sul piano formale, ma anche dal punto di vista materiale (valutazione). Alcuni cant. e com. hanno deciso di propria iniziativa di adottare l'insieme degli IPSAS accanto all'MCA2 (Ginevra nel 2008, Zurigo nel 2009). A medio termine diversi cant. e com. seguiranno questo esempio, mentre altri si limiteranno a rispettare le esigenze minime dell'MCA2.

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Suggerimento di citazione

Körner, Martin; Stadler, Hans; Halbeisen, Patrick; Bergmann, Andreas: "Finanze pubbliche", in: Dizionario storico della Svizzera (DSS), versione del 10.12.2013(traduzione dal tedesco). Online: https://hls-dhs-dss.ch/it/articles/026197/2013-12-10/, consultato il 26.10.2020.