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Autorità comunali

Le autorità com. sono gli organi politici a livello com. che hanno competenze in ambito esecutivo, legislativo e giudiziario.

Medioevo e prima età moderna

La formazione del Comune nei sec. centrali del ME fu accompagnata dalla creazione di una struttura amministrativa, con il compito di rispondere alle esigenze com., formulare soluzioni ai diversi problemi e provvedere alla loro realizzazione. Il nascente com. si fondava su strutture di origine feudale in via di dissoluzione; non è sempre facile quindi capire se la legittimazione delle persone che operavano in favore della comunità come l'Ammann, lo Scoltetto o il maire, sia legata a elementi feudali o sia piuttosto da ricondurre al diritto com. Attorno alle persone con esperienza in ambito amministrativo si riunivano gli uomini della città o del villaggio, che rispondevano a determinati criteri (maggiore età, idoneità al servizio militare e proprietà di immobili nel com.); ciò avveniva ad esempio negli usuali giorni di udienza dei membri della corte nobiliare e della corte dei feudatari (Hofjünger) ed era caratteristico di una gestione sempre più autonoma delle questioni comuni. In questo modo l'Assemblea comunale e la Landsgemeinde, descritte anche come veri e propri com., divennero vieppiù organi elettorali (Elezioni) di carattere politico con facoltà legislative.

Seduta dei controllori dei conti di Zurigo nel palazzo del Consiglio nel XVII secolo. Incisione di artista sconosciuto (Zentralbibliothek Zürich).
Seduta dei controllori dei conti di Zurigo nel palazzo del Consiglio nel XVII secolo. Incisione di artista sconosciuto (Zentralbibliothek Zürich). […]

La competenza esecutiva attribuita a un'unica figura politica, che si doveva occupare soprattutto della tutela della pace, si rafforzò rapidamente e divenne un vero e proprio potere. Il moltiplicarsi delle funzioni, determinato dal progressivo indebolimento della signoria feudale, la crescita demografica ed economica e l'acquisizione di signorie (baliaggi) fecero aumentare il peso politico degli individui che ricoprivano i ruoli chiave. Sul modello di quanto capitava nei tribunali di diritto consuetudinario, l'Ammann, lo scoltetto e il maire o syndic vennero così affiancati da assessori; il gruppo che ne nasceva agiva come un Consiglio (detto spesso settimanale per la frequenza delle riunioni), più tardi perlopiù definito Piccolo Consiglio, il cui compito era sia di preparare le questioni da dibattere all'interno dell'assemblea sia di prendere decisioni autonome. Questo organo divenne un vero e proprio centro di potere dei gruppi politici dominanti spec. nelle città. Nel corso del basso ME sorsero Consigli più grandi che rappresentavano corporazioni e villaggi (Consiglio dei Sessanta, Consiglio dei Duecento, Gran Consiglio, Consiglio rurale ecc.); a dipendenza dei problemi e degli ordinamenti locali essi si dividevano (Consiglio doppio e triplo) o si riunivano secondo composizioni particolari (Rät- und Landleute nel cant. Nidvaldo). Nel Piccolo Consiglio si crearono, con denominazioni distinte, cariche quali il Luogotenente, il Tesoriere, l'Alfiere, il capo di tutte le corporazioni (Maestro della corporazione), il responsabile delle costruzioni e l'Intendente dell'arsenale. Il Piccolo Consiglio era assistito da commissioni consultive (Consiglio dei Tredici di Basilea o Consiglio dei Sedici di Berna) e da organi esecutivi (Usciere). Nonostante la grande diversità a livello di denominazione e di competenze, le autorità urbane e rurali presentavano strutture analoghe (per i dettagli si vedano gli articoli dei com. e dei cant.).

L'origine delle istituzioni com. è da ricercare nella Parrocchia, spesso nelle Confraternite dei laici, che si dotò di una propria struttura e creò, attorno al fabbriciere, un'amministrazione indipendente. La limitazione dell'accesso al diritto di cittadinanza comportò una differenziazione fra com. e Comunità, che si manifestò attraverso la creazione di autorità specifiche.

Le strutture istituzionali non poterono impedire, se non sul solo piano formale, la riduzione del numero dei membri dei ceti dirigenti che caratterizzò, nell'epoca moderna, non solo la vita politica dei cant. sovrani, ma anche quella, meno studiata, dei com. rurali: nei cant. cittadini, ad esempio, l'attività del Consiglio veniva svolta in segreto, ciò che privava le "Loro Eccellenze" di ogni responsabilità nei confronti del popolo. I posti di Consigliere e le cariche furono assegnati a vita, acquistati (Venalità degli uffici) e di fatto ereditati per Cooptazione. Le Autorità accettavano inoltre le decisioni dei com. soggetti, solo in quanto non pregiudicassero i loro propri interessi.

XIX e XX secolo

Repubblica elvetica e Mediazione

La Costituzione elvetica del 1798, realizzata sul modello di quella del Direttorio franc., impose un sistema amministrativo complesso che livellava in modo autoritario le particolarità locali. I com. persero la loro autonomia di governo e divennero semplici circoli elettorali e unità amministrative. Nonostante la sua breve durata, la Repubblica elvetica impose cambiamenti i cui effetti sono riscontrabili ancora oggi.

Secondo la legislazione dell'Elvetica, un gruppo composto da un minimo di 100 cittadini, di almeno 20 anni, di un villaggio, di una città o di un quartiere formava l'assemblea generale incaricata di approvare la Costituzione e di designare gli elettori. L'assemblea era convocata dal Prefetto nazionale che, eletto dal Direttorio, nominava a sua volta per ogni distr. un viceprefetto o prefetto distr.; quest'ultimo designava gli Agenti, amministratori di villaggi e quartieri cittadini, che all'inizio del loro mandato sceglievano due assistenti. Gli agenti dovevano eseguire gli ordini emanati dalle istanze superiori e mantenere la quiete pubblica.

Parallelamente al sistema che si basava sugli agenti, la legge del 15.2.1799 creò sia la comunità degli ab., in applicazione del principio di uguaglianza, sia il Comune patriziale, che teneva in debito conto le strutture già acquisite. L'assemblea generale degli ab. eleggeva attraverso scrutinio segreto la Municipalità; composta da un numero di membri che variava da tre a 11 a seconda della grandezza dei com., essa era responsabile dell'ordine pubblico, della costruzione di strade e della loro illuminazione, della protezione antincendio, della guardia notturna, della polizia, dei mercati, delle locande, di pesi e misure, dello stato civile e degli acquartieramenti militari. Il viceprefetto e l'agente potevano assistere alle sedute della municipalità ed esercitare un controllo diretto. L'alta sorveglianza spettava alla Camera amministrativa cant.

I beni com. erano amministrati dal com. patriziale, la cui assemblea generale nominava una Camera di maneggio, composta al massimo da 15 membri, controllava i conti annuali, decideva l'eventuale riscossione delle imposte, l'acquisto o la vendita di immobili, e provvedeva all'indispensabile assistenza agli indigenti. Le cariche (tesoriere, responsabile della pubblica assistenza, ispettore delle costruzioni e guardia forestale) erano cumulabili nei com. piccoli, mentre quelli grandi facevano ricorso a commissioni (finanziarie, edilizie e per l'amministrazione dei beni degli indigenti, degli stabili e delle foreste).

Il dualismo com. elvetico si mantenne anche sotto la Mediazione. In alcuni cant., fra cui i Grigioni, i com. ritrovarono rapidamente l'antica autonomia.

Restaurazione e Rigenerazione

Dopo la fine della Mediazione (1814) la situazione si sviluppò in maniera differente a seconda dei cant. Le città un tempo rette dalle corporazioni e i cant. rurali tornarono all'ordinamento prerivoluzionario, mentre i neocostituiti cant. di Argovia, Turgovia, San Gallo e Vaud si opposero alla creazione di privilegi locali o personali. In generale le comunità degli ab. continuarono a esistere accanto ai com. patriziali; i Grigioni confermarono l'autonomia com. nella Costituzione cant. del 1820.

Nel periodo della Rigenerazione (dal 1830) il politologo Ludwig Snell, in linea con il pensiero di Benjamin Constant e Heinrich Friedrich Karl vom und zum Stein, rivendicò per i com. un ordinamento libero, concepito quale elemento della Separazione dei poteri in senso verticale. Il concetto di autonomia amministrativa del com. si impose nelle Costituzioni cant. rigenerate, in particolare in Turgovia e a San Gallo, mentre la nomina delle autorità locali da parte di istanze superiori rimase in vigore nei cant. di Vaud, Argovia e Basilea Campagna, e negli antichi cant. aristocratici di Berna, Soletta, Friburgo e Lucerna. Zurigo optò per un sistema misto: il popolo eleggeva tramite suffragio indiretto il consiglio com. e quello distr., i cui pres. venivano però scelti dal Consiglio di Stato. Strutture com. indipendenti e primi stadi di autonomia com. si svilupparono spec. nelle regioni in cui non dominavano né governi autoritari, né un liberalismo troppo radicale, né l'influenza centralizzatrice della Francia.

Stato federale

La Costituzione fed. del 1848 manteneva il principio di sovranità e la libertà organizzativa interna dei cant., che erano però obbligati a esercitare i propri diritti politici secondo forme repubblicane, fossero esse rappresentative o di democrazia diretta (art. 6). L'art. 41 garantiva a tutti gli Svizzeri domiciliati, di confessione cristiana, diritti politici sul piano cant., ma non su quello com.; in questo modo le particolarità dei com. non vennero intaccate e poterono svilupparsi in virtù delle legislazioni e delle Costituzioni cant., sotto l'egida del diritto fed. Nei cant. in cui i com. patriziali avevano pure assunto il ruolo di organi elettorali per la designazione delle autorità cant., furono istituite nuove entità com. (comunità degli ab., comunità di distr.), in prevalenza con compiti amministrativi, di polizia e di gestione del sistema scolastico. L'organizzazione com. era definita a livello normativo dal diritto cant. piuttosto che direttamente da quello fed.; l'art. 5 garantiva di conseguenza l'autonomia com. attraverso il diritto cant.

La revisione costituzionale del 1874 non comportò alcuna modifica degli art. 3, 5 e 6 della Costituzione del 1848, che vennero ripresi senza modifiche; l'art. 43 invece sancì l'uguaglianza di tutti i cittadini sviz. domiciliati con i membri del com. patriziale (salvo per la partecipazione ai beni patriziali e corporativi). Per la prima volta, la Costituzione fed. del 1999 garantisce l'autonomia com. (art. 50), secondo i limiti definiti dal diritto cant.; impone inoltre alla Conf. di considerare le conseguenze che la sua attività può avere su città, agglomerati e regioni di montagna.

Il segretario comunale. Olio su tela di Albert Anker, 1875 (Musée cantonal des Beaux-Arts de Lausanne; fotografia Jean-Claude Ducret).
Il segretario comunale. Olio su tela di Albert Anker, 1875 (Musée cantonal des Beaux-Arts de Lausanne; fotografia Jean-Claude Ducret). […]

La libertà di organizzazione di cui godono i com. sviz. si traduce in una realtà eterogenea: non si può dire con precisione se in generale una funzione (ad esempio stato civile, autorità d'esecuzione, giudice di pace) competa all'autorità com., a un funzionario, o se sia di pertinenza cant. Tutte le autorità com. si basano su un'organizzazione democratica, che sia diretta o con un parlamento com. I dettagli sono definiti dalla Costituzione cant., dalle leggi cant. sui com. e dai regolamenti com.

Organo supremo di ogni comunità sono coloro che hanno diritto di voto e eleggibilità (il Sovrano) ed esprimono la loro volontà nelle assemblee com. o alle urne. Di regola essi si avvalgono dei diritti corporativi (elezione dell'esecutivo, eventualmente del legislativo, di altre autorità e altri funzionari, e promulgazione del regolamento com.), hanno spesso l'ultima parola in materia finanziaria (preventivi, consuntivi e bilanci, spese importanti) e partecipano all'amministrazione. I parlamenti com. vengono eletti generalmente secondo il sistema proporzionale: contano tra i nove (com. dei cant. di Ginevra e Neuchâtel, che hanno reso obbligatorio il legislativo sul piano com.) e i 125 membri (Zurigo). Se questa istituzione ha carattere comune nella Svizzera franc., nella Svizzera ted. esiste soltanto nei com. più popolati. Sotto riserva di referendum e spesso secondo il principio della sussidiarietà, essi decidono di tutte le questioni com. che non rientrino nelle sfere di competenza di un'autorità particolare.

L'autorità esecutiva appartiene a un (piccolo) Consiglio (dal nome variabile) che funziona secondo il principio di Collegialità; alla sua testa vi è il Sindaco e, a seconda dei cant. e della grandezza dei com., il numero dei suoi membri varia da tre (cant. Ginevra) a 30 (com. di Soletta e Grenchen). Nei cant. Zugo e Ticino e nel 40-80% dei com. dei cant. Berna, Friburgo, Soletta, Vallese e Giura, i membri dell'esecutivo sono eletti secondo il sistema proporzionale; negli altri com. viene spesso utilizzato il sistema maggioritario e i vari mandati vengono distribuiti tra le forze politiche in virtù di accordi.

Composte da esperti o da rappresentanti dei partiti e incaricate dei lavori preparatori, le commissioni (di gestione, delle finanze, delle imposte, delle costruzioni, dell'assistenza sociale, scolastica, più recentemente della pianificazione del traffico, del territorio e della protezione dell'ambiente) hanno talvolta anche potere decisionale. Per gli oggetti che richiedono una vasta adesione popolare vengono inoltre costituite commissioni ad hoc.

Le autorità com. furono anche le istanze che permisero alle donne di alcuni cant. di fare le prime esperienze politiche (Vaud e Neuchâtel dal 1959, Ginevra dal 1960, Basilea Città dal 1966). Da principio attive soprattutto nei com. piccoli o di media grandezza e in settori "femminili" (scuola, affari sociali, sanità), nel corso degli anni le donne sono divenute più numerose negli esecutivi cittadini (22,2% nel 1997) che in quelli dei com. rurali. Nelle grandi città, una donna è divenuta per la prima volta membro dell'esecutivo nel 1968 a Ginevra, mentre una maggioranza femminile all'interno del municipio è stata raggiunta nel 1993 a Berna.

Gemeindebehördenstrukturen nach Gemeindegrössen (Stand 2005)a

Gemeinden mit Einwohnerversammlung oder Parlamentb
Einwohnerzahlbis 500500-1 9992 000-4 9995 000-9 99910 000-19 999über 20 000alle Gemeinden
Einwohnerversammlung94,9%79,9%79,8%68,3%37,8%3,2%81,6%
Parlament5,1%20,1%20,2%31,7%62,2%96,8%18,4%
 
Durchschnittliche Zahl der Sitze in den kommunalen Parlamenten (nach Sprachregion)
Einwohnerzahlbis 500500-1 9992 000-4 9995 000-9 99910 000-19 999über 20 000alle Gemeinden
Deutsch27,034,532,753,336,052,337,7
Französisch37,436,640,639,753,351,238,8
Italienisch22,823,322,827,2  23,2
 
Anzahl Sitze in der kommunalen Exekutivec
Einwohnerzahlbis 500500-1 9992 000-4 9995 000-9 99910 000-19 999über 20 000alle Gemeinden
3 Sitze11,2%2,6%1,9%3,3%4,5%11,1%5,3%
5 Sitze79,5%57,2%40,7%28,5%10,6%48,1%57,0%
7 Sitze8,5%33,3%40,4%45,0%57,6%25,9%28,8%
9 Sitze 3,7%11,6%16,6%25,8%3,7%5,7%
10 und mehr Sitze 1,0%4,6%6,6%1,5%3,7%1,8%
Durchschnittliche Exekutivgrössen nach Sprachregion
Deutsch5,05,96,77,27,86,16,1
Französisch5,05,96,25,85,56,05,6
Italienisch4,25,56,66,77,07,05,2
 
Professionalisierung in den Gemeindeexekutiven (Anteil Gemeinderäte)d
Einwohnerzahlbis 500500-1 9992 000-4 9995 000-9 99910 000-19 999über 20 000alle Gemeinden
ehrenamtlich87,4%87,6%77,4%72,0%52,0%5,1%81,5%
halbamtlich12,5%12,2%20,5%24,0%42,1%45,6%16,7%
vollamtlich0,0%0,3%2,1%3,9%5,9%49,4%1,8%

a Mit Ausnahme der Angaben zu den Gemeindeparlamenten (Basis 2 775 Gemeinden) handelt es sich hier um die Ergebnisse einer gesamtschweizerischen Befragung, die auf den Angaben von 79,5 Prozent der 2 775 Schweizer Gemeinden basieren (Stand 31.12.2004).

b Nicht berücksichtigt sind ein paar wenige Gemeinden, die weder eine Gemeindeversammlung noch ein Parlament oder sowohl Gemeindeversammlungen und ein Gemeindeparlament kennen.

c Nicht aufgeführt sind die wenigen Gemeinden (1,3 Prozent), die 6 oder 8 Exekutivsitze haben.

d Die Angaben beziehen sich auf 12 118 der rund 16 200 Exekutivsitze in den Schweizer Gemeinden.

Gemeindebehördenstrukturen nach Gemeindegrössen (Stand 2005) -  Andreas Ladner, Reto Steiner und Hans Geser, Gemeindeschreiberbefragung 2005, Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern und Soziologisches Institut der Universität Zürich

La varietà e la complessità di funzioni esigono oggi un notevole investimento di forze e tempo, spec. nei com. grandi. Nei centri urbani le funzioni esecutive costituiscono l'attività principale degli eletti, quando non li impegnano a tempo pieno. Nei com. popolosi le cariche prevedono un lavoro a orario ridotto e possono essere attività principale o secondaria. La nuova gestione dell'amministrazione (new public management) e la preoccupazione dell'efficenza fanno sì che l'esecutivo tenda ad abbandonare i propri compiti amministrativi per concentrarsi sulla direzione strategica (elaborazione degli obiettivi e della soglia di produttività, controllo di qualità). L'attività giornaliera, intesa sempre più spesso come servizio e sempre meno come esecuzione di disposizioni provenienti dall'alto, spetta esclusivamente all'amministrazione o viene delegata a terzi (Outsourcing). Il passaggio del potere dai membri dell'esecutivo eletti ai Funzionari, quali ad esempio i segr. com., e l'esigenza di una maggiore flessibilità comportano l'abolizione dello statuto di funzionario, con cui viene sottoscritto un rapporto di lavoro indeterminato e revocabile. La Cooperazione intercomunale è nata per sviluppare la collaborazione fra i com.

Riferimenti bibliografici

Medioevo e prima età moderna
  • Peyer, Verfassung
  • P. Steiner, Die Gemeinden, Räte und Gerichte im Nidwalden des 18. Jahrhunderts, 1986
  • P. Blickle, «Friede und Verfassung», in Innerschweiz und frühe Eidgenossenschaft, 1, 1990, 64-134
XIX e XX secolo
  • E. Heiniger, Der Gemeinderat, 1957
  • P. Dahinden, Le partage des compétences entre l'Etat et la commune en droit suisse, 1979
  • A. Ladner, Politische Gemeinden, kommunale Parteien und lokale Politik, 1991
  • A. Kölz, Le origini della Costituzione svizzera, 1999 (ted. 1992)
Scheda informativa
Contesto Consiglio comunale, maire, municipio, sovrastanza comunale