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Leggi

La legge è una regola giur. promulgata. Secondo l'art. 164 cpv. 1 della Costituzione fed., "tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto" devono essere emanate sotto forma di legge fed. In base a una gerarchia valida sia nel Diritto federale sia nel Diritto cantonale, tutte le leggi devono basarsi su un articolo costituzionale (Costituzione federale, Costituzioni cantonali) e tutte le ordinanze su una legge. La storia del concetto di legge, da sempre ambiguo, continua a suscitare discussioni e, in Svizzera, non ha ancora dato vita a uno studio dettagliato.

Prima pagina del Richtebrief di Zurigo del 1304 (Staatsarchiv Zürich, B III 1).
Prima pagina del Richtebrief di Zurigo del 1304 (Staatsarchiv Zürich, B III 1). […]

Le origini del concetto di legge risalgono a prima dell'antichità classica (Codice di Hammurabi). Dopo il crollo dell'Impero romano, il termine lat. lex venne usato per designare le Leggi germaniche, di cui alcune erano in vigore anche sul territorio dell'odierna Svizzera e costituivano dei "patti" fra il principe e il popolo. Nei Paesi europei la legislazione basata soprattutto o unicamente sul potere signorile è una conquista del ME, delineatasi nel XII ma iniziata sostanzialmente nel XIII sec.: ne costituiscono un esempio le ordinanze (ordonnances) dei re di Francia, i recessi imperiali (Reichsabschiede) e le paci territoriali imposte da Federico Barbarossa, la Costituzione di Melfi (Liber Augustalis) di Federico II per la Sicilia, la legge danese dello Jylland (Jyske Lov, 1241) e gli Statutes del re inglese Edoardo I. Al posto del termine "legge", in quel periodo venivano utilizzati indifferentemente concetti quali ordinanza, recesso o statuto, risp. in lat., constitutiones, leges, decreta, statuta, ordinaciones. I testi contenevano ciò che Erennio Modestino (Digesto, 1, 3, 7) indicava come prescrizioni, divieti, permessi e minacce di sanzioni. Inizialmente riservata all'imperatore o al re, la loro promulgazione passò in seguito a tutti i titolari di una signoria; formule quali Gesetz und Vertrag (legge e contratto) o Einung und Gesetz (patto e legge) indicano peraltro come nel tardo ME non tutte le leggi erano statuite sulla sola base dei diritti di sovranità. Nel linguaggio giur., inizialmente ancora dominato dal lat., si impose una definizione che considerava "legge" qualsiasi norma giur. scritta (vecchia, nuova o abolita che fosse).

Nelle zone rurali della vecchia Conf., la trascrizione dei diritti iniziò nel XIV sec. con la redazione degli Ordini; si trattava però per lo più della semplice codificazione del Diritto consuetudinario o di accordi fra signore e sudditi, e solo in casi eccezionali di disposizioni statutarie, imposte ai sudditi dal signore. Nell'esercizio della loro sovranità statutaria, imperatori, re e principi (ecclesiastici o secolari) conferirono speciali diritti o carte di franchigia ad alcune città (Diritto civico) e, più raramente, a territori rurali. I beneficiari si dotarono di Consigli o Landsgemeinden, che a loro volta emanavano ordini locali (Diritto territoriale, Statuti). La Dieta fed. promulgava le sue decisioni sotto forma di Recessi. Nel XVI e XVII sec. un numero consistente di questi statuti fu corretto, completato e ampliato, come ad esempio quello del 1498 per il principato abbaziale di San Gallo (Landsatzung), che divenne il Landmandat, o l'ordinanza giudiziaria bernese del 1539, rivista nel 1614. In parallelo, le autorità emanavano innumerevoli "mandati" e ordinanze di polizia che concernevano tutti gli ambiti della vita (Leggi suntuarie) ed erano vere e proprie leggi in senso moderno: avevano infatti un carattere ingiuntivo ed erano rivolti in maniera generale a tutta la pop., tenuta all'obbedienza. Nello Stato dell'ancien régime, così come più tardi nelle democrazie parlamentari, il processo legislativo era caratterizzato dalla presenza di fatto di un unico legislatore, il che trasformava l'approvazione di una legge in un atto unilaterale.

Nell'intento di contenere l'arbitrio del legislatore, gli illuministi e i pensatori politici dell'epoca rivoluzionaria imposero diversi principi: limitazione costituzionale delle possibilità di intervento nel rapporto fra il potere e i sudditi per mezzo di una lista vincolante di Diritti umani (Stato di diritto); garanzia dell'uguaglianza giur. tramite norme generali astratte (nel solco del Digesto, 1, 3, 8); armonizzazione di queste norme con la "volontà generale" della nazione (Jean-Jacques Rousseau). Per raggiungere quest'ultimo obiettivo, venne istituita un'assemblea legislativa rappresentativa (democrazia parlamentare). Per controbilanciare la predominanza dell'assemblea, l'applicazione e l'esecuzione delle leggi furono affidate ad altre istanze (Separazione dei poteri).

Sul modello della Costituzione franc. dell'anno III, l'art. 48 della Costituzione elvetica del 12.4.1798 parla di "leggi civili", nel senso di norme valide per tutti i cittadini, e allude alle "leggi civili" dei cant., sottintendendo così che le stesse esistevano già durante l'ancien régime. L'Atto di mediazione del 9.2.1803 non assegnava espressamente alla Dieta fed. alcuna competenza legislativa (art. 29 e seguenti). Fino al 1848 furono i Concordati, sottoscritti nell'ambito della Dieta, ad avere il valore di "legge fed.".

Al contrario, il termine "legge" figura nelle costituzioni varate nel 1814 nei cant. Basilea e Argovia e in tutte quelle emanate durante la Rigenerazione (dopo il 1830). Conforme all'accezione teorica e pratica del XIX sec., il concetto metteva in primo piano un iter legislativo formalizzato e unificato, legittimando in questo modo il diritto (legge formale). Il diritto non scritto, viceversa, fu definitivamente relegato al ruolo di fonte secondaria (art. 1 cpv. 2 del Codice civile).

I cant. svilupparono diversi strumenti che assicuravano al popolo la partecipazione al processo legislativo attraverso l'Iniziativa e il Referendum popolare. L'attività legislativa si concentrava soprattutto in ambiti quali il matrimonio, le questioni confessionali, la polizia, l'amministrazione interna e i diritti politici. Le nuove codificazioni cant. del Diritto privato si ispirarono a modelli stranieri come il Code Civil franc. o l'Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch für die gesammten Deutschen Erbländer austriaco; ciò nonostante, il Codice civile zurighese, opera pionieristica redatta da Johann Caspar Bluntschli ed entrata in vigore negli anni 1853-55, nacque da ricerche scientifiche originali (Codificazione).

Il processo legislativo a livello federale nel 2000 (semplificato)
Il processo legislativo a livello federale nel 2000 (semplificato) […]

Nei primi decenni dello Stato fed. i compiti legislativi furono assunti prevalentemente dal parlamento. I radicali promossero inizialmente l'unificazione del diritto commerciale e del Diritto delle obbligazioni. La revisione totale della Costituzione fed. del 1874 conferì alla Conf. competenze che le consentirono di adottare nel 1881 il Codice delle obbligazioni (CO) e nel 1889 la legge sull'esecuzione e sul fallimento. Sottoposto a revisione, il CO fu integrato nel Codice civile (CC) del 1907, considerato l'opera fino a quel momento più matura della scienza giur. L'introduzione del referendum (1874) e dell'iniziativa popolare (1891) a livello fed. modificò l'assetto politico-decisionale. Le carenze dell'amministrazione fed. (XIX sec.) e le debolezze del parlamento (inizio XX sec.) permisero alle Federazioni dell'industria e del commercio (Vorort), delle arti e mestieri e dei contadini di esercitare una grossa influenza sul processo legislativo. Nella seconda metà del XX sec. venne ristabilito l'equilibrio fra le strutture decisionali del parlamento (sistema della concordanza), furono integrate nuove forze politiche e venne rafforzato il ruolo-guida dell'amministrazione fed. (commissioni di esperti, procedura di consultazione). Lo sviluppo dei compiti dello Stato fu accompagnato da una crescita della produzione legislativa, in particolare in campi specifici (opere pubbliche, energia, trasporti, sanità, sicurezza sociale ecc.).

Il consolidamento dello Stato di diritto trovò le basi nel diritto pubblico e amministrativo franc. e ted., ma anche nelle codificazioni del diritto privato (Fritz Fleiner, Zaccaria Giacometti). Nel XX sec. la legge formale divenne la fonte giur. principale dell'amministrazione. Per tutelare l'individuo dall'arbitrio delle autorità, alcuni cant. (ad esempio Basilea Campagna, Giura e Argovia) introdussero nelle loro costituzioni il principio di legalità; riconosciuto dal Tribunale fed. come norma costituzionale non scritta prima di essere inserito nella Costituzione fed. del 1999 (art. 5), tale principio prevede che gli atti dei pubblici poteri trovino il loro fondamento nella legge. Allo stesso tempo, le decisioni e le ordinanze emanate dalle autorità amministrative vennero definitivamente posizionate al livello inferiore della gerarchia normativa, conferendo ai neoistituiti tribunali amministrativi il compito di giudicare la loro conformità con le leggi formali superiori.

Riferimenti bibliografici

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