Sottrazione di minori

Basi legali e prassi giuridica

La regolamentazione dei diritti del bambino nel Codice civile (CC) svizzero del 1907 segnò una svolta nell'assistenza ai bambini e ai giovani. Le nuove disposizioni furono considerate una grande conquista per la protezione dell'infanzia e resero possibile un intervento preventivo nella famiglia, consentendo la sottrazione del minore in caso di pericolo o «negligenza», senza dover privare i genitori dell'autorità parentale. Questa misura fu denominata revoca della custodia.

Frontespizio e doppia pagina tratte dall'edizione francese del Foglio federale del 21 dicembre 1907 (vol. 6, fascicolo 54), in cui fu pubblicato il primo Codice civile svizzero con le basi legali per la sottrazione di minori (Biblioteca nazionale svizzera, Berna).

La definizione esatta del procedimento rimase di competenza dei cantoni. Fino al XX secolo inoltrato fu inoltre possibile, sulla base di leggi sui poveri e leggi penali cantonali, nonché di disposizioni del diritto pubblico, allontanare i bambini e i giovani dalle loro famiglie. Infine, anche il moderno diritto penale minorile, regolato nel Codice penale svizzero entrato in vigore nel 1942, prevedeva misure rieducative, la più incisiva delle quali era il ricovero in istituti. 

Mentre nella Svizzera tedesca e nel canton Ticino la tutela era perlopiù di competenza dei comuni, nella Svizzera francese di solito era il cantone a essere responsabile. Nelle zone rurali, le autorità erano organizzate nel sistema di milizia. In alcuni cantoni, supportavano commissioni di protezione dei minori, mentre in altri, enti privati o confessionali come Pro Juventute o l'Opera serafica di carità si occupavano della sistemazione dei bambini in istituti o presso famiglie affidatarie. Nelle città e in alcuni cantoni vennero aperti uffici di tutela e uffici per la gioventù e furono assunti assistenti sociali (lavoro sociale). Questi sviluppi e peculiarità regionali, oltre alle condizioni sociali, politiche ed economiche, nonché ai valori personali dei membri delle autorità, influirono sulla prassi giuridica. Riguardo alla sottrazione di minori l'ultima decisione spettava ai cantoni, mentre i ricorsi contro la revoca dell'autorità parentale potevano essere presentati al Tribunale federale.

A causa del carattere preventivo della legge e dei vaghi concetti giuridici, le autorità ottennero ampie competenze. D'altra parte, la protezione giuridica dei genitori e dei figli era insufficiente. Ciò era dovuto essenzialmente alle procedure che non prevedevano chiarimenti nelle istanze di ricorso e all'ideale di famiglia borghese sancito dalla legge (borghesia). Quest'ultimo prevedeva per il padre il ruolo di capofamiglia e sostentatore, mentre affidava alla madre la gestione della casa e l'educazione dei figli (ruoli sessuali). Sul piano giuridico erano in particolare svantaggiate le madri non sposate, che ottennero il diritto di autorità parentale solo con la revisione del diritto di famiglia del 1978. Nello stesso anno, la regolamentazione dell'affidamento di minori nell'ordinanza federale sull’accoglimento di minori a scopo di affiliazione (ordinanza sull'affiliazione, Oamin) obbligò tutti i cantoni a supervisionare e approvare le relazioni di affido. Una pietra miliare per il rafforzamento dei diritti dei bambini fu la ratifica da parte della Svizzera della Convenzione sui diritti dell'infanzia dell'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) nel 1997. Prevedeva, tra l'altro, il diritto dei bambini di essere coinvolti nelle procedure amministrative. Dalla revisione totale del diritto di tutela nel 2013, l'autorità di protezione dell'infanzia diventò l'autorità interdisciplinare competente in materia in tutti i cantoni.

Categorie interessate, fattori di rischio e conseguenze

La regolamentazione della protezione dell'infanzia nel Codice civile svizzero all'inizio del XX secolo e la conseguente espansione dell'assistenza ai bambini e ai giovani portarono a un notevole aumento del numero di sottrazioni di minori. La ricerca individua le ragioni principali nel ritardato sviluppo dello Stato sociale e nella carente assicurazione dei rischi sociali (assicurazioni sociali). Nel XIX secolo le sottrazioni di minori erano diffuse nell'ambito dell'assistenza ai poveri, ma divennero sempre più strumento di regolamentazione e normalizzazione sociale (disciplinamento sociale). In questo contesto, si mescolarono motivi economici, disciplinari, socio-igienici ed eugenici (eugenica). Questo è evidente nel caso dell'Opera per i bambini della strada fondata nel 1926 dalla Pro Juventute, che fino al 1973 sottrasse quasi 600 bambini dalle famiglie jenisch con l'aiuto delle autorità, al fine di educarli per diventare persone sedentarie e, secondo le parole dell'epoca, «membri utili» della società.

Ragazzi durante lavori nei campi presso l'istituto di rieducazione per poveri «Dorneren» sopra Wattenwil. Fotografie di Walter Studer, 1954 (KEYSTONE / Walter Studer, immagini 220941328 e 220941338). […]

Le stime indicano che decine di migliaia di minori furono collocati presso terzi fino agli anni 1980. Le madri nubili, i padri disoccupati o con un basso reddito e le famiglie in situazioni precarie a causa di divorzi, separazioni, malattie o morte di un genitore erano particolarmente colpiti dalle sottrazioni di minori, che avvenivano spesso in concomitanza con l'internamento amministrativo dei genitori. Tuttavia, il cambio di ambiente raccomandato dagli esperti e ordinato dalle autorità raramente migliorava la situazione di vita dei bambini. Nelle famiglie affidatarie e negli istituti erano spesso esposti in modo inerme a violenze psicologiche, fisiche e sessuali. Inoltre, avevano poche opportunità di frequentare una scuola superiore o portare a termine una formazione professionale. L'obiettivo principale della pratica tutelare non era tanto la formazione dei giovani, come richiesto nei dibattiti sull'assistenza, quanto piuttosto garantire che essi potessero sostenersi economicamente senza gravare sullo Stato. In caso di mancato rispetto delle disposizioni delle autorità, spesso si ricorreva a ulteriori misure coercitive a scopo assistenziale.

Il principale problema nell'assistenza a bambini e giovani era rappresentato dai limitati mezzi finanziari e dalla conseguente carenza di professionalità e supervisione. Il miglioramento della protezione dei diritti fondamentali, in particolare attraverso la ratifica della Convenzione europea dei diritti dell'uomo nel 1974 e il divieto di discriminazione sancito nella Costituzione federale del 1999, contribuì in modo significativo a porre fine alle pratiche arbitrarie.

Critica pubblica, rivalutazione storica e «riparazione»

Nel XX secolo la sottrazione di minori raramente provocò scandali, a differenza delle condizioni degli istituti e delle famiglie affidatarie ripetutamente criticate nei media. Solo all'inizio degli anni 1970 la sottrazione sistematica di bambini dalle famiglie jenisch attirò l'attenzione pubblica per la prima volta. Le persone che le avevano subite si erano rivolte ai media già negli anni 1940, ma solo con la ripresa delle critiche agli istituti (istituti di internamento) ottennero non solo ascolto, ma anche credibilità. Nel 1973 Pro Juventute fu costretta a sciogliere il suo programma «Bambini della strada». Tuttavia, una «riparazione» iniziò solo dopo le scuse del presidente della Confederazione Alphons Egli nel 1986.

Servizio sull'«Iniziativa per la riparazione» e il controprogetto del Consiglio federale nell'edizione principale del telegiornale della televisione della Svizzera tedesca del 4 ottobre 2016 (Schweizer Radio und Fernsehen, Zurigo, Play SRF). […]

I bambini «appaltati o d'istituto» e i loro genitori dovettero lottare ancora più a lungo per ottenere il riconoscimento delle ingiustizie e sofferenze patite. Nel 2013 la presidente della Confederazione Simonetta Sommaruga porse loro delle scuse e istituì una tavola rotonda per affrontare le misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti presso terzi. L'iniziativa popolare federale «Riparazione a favore dei bambini che hanno subito collocamenti coatti e delle vittime di misure coercitive a scopo assistenziale (Iniziativa per la riparazione)» diede finalmente una spinta al processo politico e nel 2015 spinse il Consiglio federale a proporre una base giuridica per l'elaborazione di tali questioni attraverso un controprogetto. Dal 2017 le persone interessate possono presentare una richiesta per un cosiddetto contributo di solidarietà di 25'000 franchi. I minori collocati presso terzi devono essere in grado di dimostrare in maniera credibile una violazione della loro integrità fisica, psichica o sessuale. Lo studio scientifico è stato sostenuto dalla Confederazione, in particolare attraverso il Programma nazionale di ricerca «Assistenza e coercizione» (PNR 76, 2018-2024), e i cantoni sono incoraggiati a creare luoghi della memoria. Per numerose persone interessate, soprattutto della generazione dei genitori, ormai molto anziane o già decedute, questa rielaborazione è tardiva. Inoltre, il singolo contributo non può migliorare in modo sostenibile la difficile situazione sociale, economica e sanitaria che spesso deriva dalle misure coercitive a scopo assistenziale.